（1）蒋介石的“三分军事，七分政治”
第五次“围剿”期间，吸取前几次“围剿”失败的教训，蒋介石依据“三分军事、七分政治”原则，将“围剿”定位为军事、政治、经济、社会的总体战，这一军事、政治并用方针，对“围剿”的最终走向发挥了一定作用。
作为一个国民革命时期曾经在政治宣传、鼓动上大得人心并获取力量的政党，国民党深知政治宣传、收揽人心的重要。在与中共的对垒中，国民党方面政治上虽然不像中共那样游刃有余，握有主动，但一直力图有所作为。早在1931年，何应钦就提出：“要消灭共匪，非党政军全体总动员集中力量团结意志不能挽救危机，军事只可以治标，正本清源以及休养生息的种种任务，是望政府和党部来担当责任。”[79]蒋本人也谈道：“本总司令于去岁督师江西之时，即深知剿灭共匪与寻常对敌作战绝对不同，苟非于军事之外同时整理地方，革新行政，断难以安抚民物而奏肃清之功。”[80]这样的反省尚称深切，已切实意识到双方胜败的关键所在。
从1931年开始，南京政府采取了一系列措施，力图从社会政治等层面强化本身力量，以与中共强有力的政治组织抗衡。南昌陆海空军总司令行营成立江西地方整理委员会，整顿江西地方政治、社会。主要措施包括：督促整顿全省保卫团，将各县反共义勇队一律改组为保卫团，区团以下均设守望队，形成全面监视巡查网；蠲免1930年度全省田赋、地租；制定《处理被匪侵占财产办法》，规定赤化收复区域土地、房屋各归原主，恢复地方秩序；颁布《保护佃农暂行办法》，规定地租最高额不得超过百分之四十，如遇天灾，佃农要求减租，地主不得拒绝；组织由地方逃至中心城市的“难民”中的青壮年随军返乡，协助运输、带路，或参加筑路。1931年初，在南京中央政治学校开办特别训练班，下分“剿匪宣传队”，施以政治宣传训练，再以团为单位分配到前方部队，指导政治和宣传工作。在对特别训练班的训话中，蒋介石数次提到“剿匪的实施宣传要占六分力量，军事只能占四分力量”，[81]这应可视为其后来提出的“三分军事，七分政治”的原始版。6月，南京中央发布对各级党部训令，要求加强与中共全方位的政治争夺，特别指示“组织健全的巡回乡村宣传队”，进行“剿匪宣传”。[82]为配合“剿共”军事、增进行政效率，南昌行营设置“党政委员会”，蒋自兼委员长，将江西全省“剿匪”区域共43县划分为9个分区，每区设置党政委员会分会，负责指导各区军事、政治、经济等事务。[83]这些措施虽由于缺乏具体组织实施的决心和能力，实际效果有限，如蒋介石自己所说，“劳师转馕，苦战连年，地方贤良士民，竟无出而相助者”，[84]但起码表明国民党方面对自身在地方政治建设上的薄弱环节已有所注意，开始努力在政治和组织上与中共争夺民众。
在参加“剿共”战争的过程中，一些国民党将领也意识到与中共在政治上展开争夺的重要性。作为“剿共”前线指挥官，曾任国民党军第十八师第五十二旅旅长的戴岳深刻体会到民心向背对武力利钝的影响，明确指出：“清剿匪共，绝不是军队一部分的力量做得到的，是要党、政、军、民通力合作才行的。”[85]运用政治力量，在政治上与中共展开争夺，首先就必须取得民众的支持，将民众从中共方面拉到自己一边，这是政治战的基本。为此，他不赞成何应钦等提出的“进剿”部队“除班长及由官长指定之士兵外，概禁止与人民接谈”、[86]“禁止士兵无故与民众往还”[87]的主张，而强调“所到之处，要随时召集民众开会，揭破共匪的阴谋，宣扬本党的三民主义”。[88]从争取民众的目标出发，他们强烈反对杀戮苏区民众，南昌行营第二科科长柳维垣列举了烧杀政策的危害：“匪屋不烧，或尚有悔过反正之日，一烧其屋，即迫其终身从匪……正合共党之希望。”[89]
为改变国民党政权在民众中的糟糕形象，他们还颇有眼光地提出对地主、土豪的态度问题。作为中共革命的打击对象，地主、土豪往往投向国民党方面，成为国民党军的主要依靠对象。邻接中央苏区的湘赣省曾对地主、豪绅和反革命及其家属实行驱逐政策，结果这些人“驱逐到白区以后，就参加国民党军队，带领地主武装和国民党的部队来打我们。他们地形、路线很熟，而且大多是青年，一出去反动得很，对我们很凶，使我们吃亏不小”。[90]不过，国民党军依靠这些人固然可以收到一定效果，但在苏维埃革命的风潮中，完全站在地主豪绅一边就意味着和大多数的普通农民对立，这对国民党军争取更多民众的支持十分不利。所以戴岳特别提醒：“难民是各村逃出来的人，对于地形道路匪情都是很熟悉的，可以把他组成梭镖队，随军带路；但是他们没有纪律，加以报仇心切，所到之处，随意烧杀，这是要特别注意纠正的。”要求遏止“还乡团”的疯狂报复行为，“设法和解难民向反共来归的农民寻求报复”，[91]希望通过与土劣保持距离，改变国民党在普通农民中的富人利益维护者形象，尽可能争取更多人民支持。
戴岳等国民党军将领在与中共交战过程中，汲取经验教训，对前线实况，对苏区政治、社会、军事状况有更多的了解，他们的主张也逐渐为蒋介石所注意，戴岳、柳维垣都曾接受蒋的召见、垂询，其中不少意见为蒋所采纳。正是在此背景下，第五次“围剿”准备过程中，蒋介石把政治力量提到空前的高度，强调：“剿匪乃争民之战，非争地之战，故军事纵告胜利，如无健全之政治设施，相辅而行，则终必徒劳无功。”[92]将政治争夺战置于军事之上，要求所部主动出击，与中共展开政治争夺：“政治工作人员之工作必须向匪区设法深入为唯一任务。”[93]
和中共相比，国民党的鼓动性和组织力自是望尘莫及，这和两党的理论基础、奋斗目标、人员构成、领袖特质等诸多因素相关，非短期所能改变。基于对自身特点的了解，蒋介石强调政治的争夺不应好高骛远，而要注意于一时一地一事的实际解决，正如他此时谈到的：
一谈到经济设施，开口便说要如何统制，这些都是不切实际的理想，亦就是没有用的理论，都不是目前我们所需要的。我们现在最需要的，就是要注意研究一切眼前的实际问题，完全针对客观的事实，一件一件从实地调查考察来拟订具体能行的解决办法。我们现在更不可憧憬于什么高远的理想，亦不必发表新奇的理论，我们只是竭忠尽智为国计民生来打算，就事实来求解决，从现实的工作中来求进步……如果我们能够将这些事情，一件一件的改进，将大大小小的事实问题，一个一个的解决，已经够了。[94]
本着这一认识，第五次“围剿”期间，国民党在政治、经济、社会组织等方面全盘进行整合，推出一系列具体措施。
其一，对苏区民众和红军展开攻心战术，改变国民党政权和国民党军的负面形象。南京国民政府成立后，由于基层力量薄弱，各地乡绅多被作为当地社会代表，负上传下达之责，成为政府控制基层社会的重要依靠力量。其中不良分子往往利用权势徇私舞弊，坑害百姓。为改变国民党政权的富人维护者形象，“围剿”数遭失败后，蒋介石和国民党政权开始反思此前对乡绅的依赖政策，希望与乡村中的权贵阶层保持距离，限制土劣活动。第五次“围剿”前，国民党方面着力调整其乡村政策。1933年4月，蒋介石通电各省政府，指出：“绅士仍多狐假虎威，欺下罔上之事。各区对于绅士固应多方物色吸引，但主管官应严加监察，推行政治，勿使阻隔。”[95]对前方官兵则要求：“一定要亲近醇厚可用的真正的民众，尤其是一般真正的民众的领袖，决不好亲近一般土豪劣绅。”[96]1933年8月，南昌行营在前一年鄂豫皖三省“剿匪”总司令部有关条例基础上，制定颁布《惩治土豪劣绅条例》，规定：“武断乡曲，虐待平民，致死或笃疾者处死刑，或无期徒刑”；“恃豪怙势，蒙蔽官厅，或变乱是非，胁迫官吏……者，处五年以上，七年以下有期徒刑”。[97]专门针对豪绅在法律框架内出台相关打击条例，体现出蒋介石和国民党政权与豪绅划清界限的愿望，对豪绅、地方官员及普通民众都是一个表态。根据这一条例，到1934年年中，何键主持的西路军共接办土劣案件48件，结案35件，其中相当部分都是针对武断乡曲、欺压百姓作出的判决。[98]湖北江陵通缉巨绅周瑞卿，一度使附近“大小土劣相率敛迹”。[99]
整顿军纪是国民党军实行自我改造的重要一环。国民党军由于历史、现实的原因，有所谓中央军、杂牌军之分，中央军供应充足，军纪一般相对较好，杂牌部队则在供应和军纪上都难以保证。为进一步加强军队纪律，南昌行营决定在既有军纪约束之外，在前线部队中组织密查委员会，密查官兵有无不遵命令、营私舞弊、怠忽职守、勒索地方、招摇索贿、嫖赌吸毒酗酒等违纪行为。同时设立考验委员会，考核各级官兵作战和纪律情况，并依据考核成绩实施奖惩。[100]蒋介石专电要求：“各团营连所派之采办不准其在地方民间自由购买物品，只准其在总指挥部所组织之采买组内采办。”[101]力图杜绝部队乘机强买强卖。各部队也有相应的整饬军纪措施：“四十三师在宜黄设立粮食采办处以及提倡善良风俗移转社会风气等事，九四师党部办理官兵抚恤，九八师的救护队收容病兵纠察军纪抚恤难民，九九师由党部派员参加采买，使采买人不至压迫老百姓，和拿食盐来酬报抬伤兵的老百姓等。”[102]
根据对苏区民众“宽其既往，以广自新之路”[103]的认识，1933年8月，南昌行营颁发《剿匪区内招抚投诚赤匪暂行办法》，规定对“投诚”的苏区一般人员可责成其父兄、邻右、房族长等具结担保领回，在家从事劳动，一年以内不准擅离所住区域。较重要“投诚”人员送感化院感化后再按上述程序处理。“投诚赤匪经该管县政府核准回原籍居住后，其生命财产应一律予以保护。”[104]1933年11月20日，南昌行营正式拟定《招抚投诚办法》公布。
其二，通过长期的“剿共”战争，国民党人逐渐意识到：“民心的向背，以利益为依归，我们要使民众归附我们，要使民众信仰我们的主义，空喊口号是没有用处，我们须从民众的实际利益加以维护。”[105]为此，他们在经济上采取一系列措施，“复兴农村”，纾缓民生，动摇中共的民众基础。
土地问题是1930年代国共对立中一个十分吸引眼球的话题。面对中共土地问题上的积极政策，国民政府也亟思有所作为。蒋介石曾于1932年明确谈道：“对于乡村的土地问题，我们必须深刻留心才好，如果革命真正要成功的话，我们就是要平均地权，平均地权的实行，就是土地改革，中国所有一切问题，统统集中于土地问题上……要能切实做平均地权的工作，革命才有成功的胜算。”[106]但是，对于平均地权的方法，他并不认同中共的土地分配做法，对农村土地实际占有状况的估计，也偏于乐观。1933年12月，蒋致电汪精卫，较为清楚地表达出其关于土地问题的立场：
今日中国之土地，不患缺乏，并不患地主把持，统计全国人口，与土地之分配，尚属地浮于人，不苦人不得地，惟苦地不整理。即人口繁殖之内地省区，亦绝少数百亩数千亩之地主，而三数十亩之中小耕农，确占半数以上。职是之故，中正对于土地政策，认为经营及整理问题，实更急于分配问题。既就分配而言，本党早有信条，即遵奉平均地权遗教，应达到耕者有其田之目的，而关于经营与整理，则应倡导集合耕作以谋农业之复兴。盖本党立场，不认阶级，反对斗争，关于土地分配，自应特辟和平途径，以渐进于耕者有田。[107]
本着上述认识，国民政府一方面要求：“对于被匪分散之田地，有契据有经界者，以契据付审查，无契据有经界者，以证明书状付审查，办理完竣，一律发还原主”，[108]原则上承认和维护地主对土地的所有权；另方面，又要求地主对农民有一定的让步。1933年夏，南昌行营颁布《处理匪区土地、地租、田赋、债务办法》，规定凡1932年前的地租、田赋蠲免，债务缓还。同时实行《均耕法》，主要内容是：土地仍归原主，佃户受佃承耕，业主不得夺佃；凡有田两百亩以上者，课累进税，税金交农村复兴委员会支配；无主土地，由农村复兴委员会代管发佃，其地租亦由农村复兴委员会代收支配。根据这一法案内容，1933年10月，蒋介石亲电指示：“我军占领地方现在未收之谷子概归今年所种之佃户收获，以济贫农。明年再照土地条例妥为处理。地方人民从前所欠各种债务一律展期清理，其各债主不得追缴。”[109]1934年8月，再次电令新收复区当年之农产物，概归当年耕种者收获，原业主不得索取田租。10月，又下令收复区从前所欠田租、房租，均予免缴，其他债务延期清理，并规定应减免利息及最高利率限制。
作为具有强烈实用取向的领导人，蒋介石虽然主张渐进的土地整理，但占领苏区后具体处理土地问题时则采用了变通的办法。他明确指示：“如何处置土地，不一定要有呆板的方法，应当以补助剿匪进行为前提，因地制宜的去办，耕者有其田，平均地权，或者地还原主，或者实行二五减租，都是可以的；只要于剿匪进行有利，都可以斟酌办理。”[110]因此，福建事变后，鉴于“前十九路军驻龙岩时，不分业佃，一律计口授田，现均有田可耕，确亦相安”，国民政府决定对“现在之承耕者计口授佃，不予变更”。[111]等于默认了计口授田的现实。在原则维护地主土地所有权时，相当程度上考虑到普通农民的现实利益，对缓和农民不满情绪，抵消中共土地政策影响，不无意义。
针对“剿共”区域农村的破败状况，国民政府也采取了一些救济和保护措施。1933年4月，设立四省农民银行，蒋介石自兼董事长，展开金融救济农村活动。同时，本着“军民合作之方向，不得以军队便利为出发点，应以救济民众为出发点”[112]之原则，蒋介石通令前方国民党军开展救济民众运动，要求展开以民生为基础的生命安全救济、生产救济、饥寒救济、教育救济等多项救济措施救济。1934年间南京政府拨发江西“剿匪”善后治本费200万元、治标费120万元，从治本费中提出30万元，加上农行商借的40万元共70万元用于救济工作，由江西省农村合作委员会负责办理。到1934年9月底，共放款358569.5元。[113]为减轻民众税负，江西省政府决定实行“一税制”，即将各种税捐合成总数，冠以田赋税目统一收取，收取方式也由向就近钱粮柜所分期缴纳改为直接到县交纳，减少苛捐杂税和中间盘剥。这些措施或为治标，或系“杯水车薪”，[114]但做与不做，其产生的政治影响，终究有别。
大力推广合作社，是蒋介石力图复兴农村经济的另一重要举措。合作社在20世纪二三十年代的中国颇具影响，一批社会力量投身于合作运动中，国共两党也都对之倾注热情。蒋介石强调：“农村合作事业，就是救济农村最紧要最要好的一个办法”；[115]“发展农业，自以创设合作社为根本要图”。[116]1931年6月，国民政府实业部颁布《农村合作社暂行规程》，第一次以部令形式公布有关农村合作的章则。次年在湖北集训一批县级人员，为通过行政力量组织互助社提供干部。1933年10月和次年1月，南昌行营先后颁布《剿匪区内各省农村合作社条例》及《施行细则》、《剿匪区内农村合作委员会组织章程》等，要求“剿匪”区内各省设立农村合作委员会，大力推广合作运动。在江西将农村手工业合作改为“利用合作”，由政府贷给资金，各地利用当地的手工业特产，组织起来从事生产。到1934年1月，江西已成立496个合作社，有15000户社员，占当时全省总农业户400万户的0.375%。[117]1934年底，进一步发展到1078个，[118]次年增加到2846个，社员231142户，股金1306369元，[119]发展速度在全国名列前茅。行营同时提出，把拨给各县的善后经费，一律移充为当地农民加入合作社的股金，不得用于其他开支。国民党方面的报告自称：江西临川、崇仁、黎川等“六县中之设有合作社者，都有优良成绩”。[120]
不过，和中共的合作社组织一样，国民党通过政权推动展开的合作社也具有较强的政治干预性质：“合作制度虽然是经济性质的，但却和政治性质的保甲制组织有直接的关系。联保主任或保长，常常是指派定的合作社的‘当然理事’。”[121]合作社的经济效能发挥尚不充分。而政治推动由于经费、组织的限制又难以深入，所以，合作社发展虽然相对较快，但面对广大农民，其绝对值仍然很低，“仅能作微小之贡献”。成立起来的合作社也“恐不能得适合之管理”，[122]难免为某些权势阶层控制、中饱。说起来，蒋介石当时对合作社其实还有更高的期待，他曾设想，通过合作社和农村复兴组织的推动，“各农村之田地，将陆续尽归农村利用合作社管理，而合作社全体社员，尽为农村田地之使用者，无复业主自耕农佃农雇农之分，则总理耕者有其田之主张，固不难具体实现，即彻底改良农业之方法，亦得以切实推行”。[123]这样美好的愿望，却并没有切实可行的措施予以实现。
其三，进一步严密对苏区的全面封锁。中央红军前四次反“围剿”虽然均获胜利，但由此造成的资源损失也相当巨大，“围剿”后大批国民党部队继续环绕不退又限制着苏区的发展，军事的胜利不能完全掩盖苏区内部资源困乏及发展受限的危机。早在1931年中共方面其实就已意识到：“目前敌人尚未下绝大决心来封锁苏区，所以日常用品许多还可以入口。但我们要知道，阶级斗争日益尖锐和剧烈，敌人也就必然的更严密的来封锁苏区。我们为巩固政权，进攻敌人，在经济上须有充分的准备。”[124]同理，1932年国民党方面也从中共被俘人员口供中推断：“匪区内除瑞金一县有少数货物买卖外，在他各县荒凉万分，若我中央能以此时一面给予政治上之宣传打击一面施坚壁清野封锁外物运入，则不出一年，不打自灭。”[125]因此，国民党军有针对性地对苏区实施封锁，江西全省划分为8个封锁区，各区设监察官，由当地最高驻军长官担任，监察的层次分师、旅、团三级，均由各级军事长官兼任，政工人员担任巡查。半“匪区”、邻“匪区”各县，一律设立封锁匪区管理所，由县长兼任所长。水路方面颁布《整理赣江封锁计划大纲》，设立封锁赣江万（安）丰（城）间水道督察处及13个封锁管理所，加紧对赣江沿线的全面封锁。
1933年7月以后，南昌行营制定《粮食管理办法》、《合作社购销食盐办法》、《部队食盐采购办法》等一系列规章，规定粮食、食盐、火油、中西药品、布匹、服装、军用品、统销军用品、燃料等，以官督商办为原则，集中公卖，凭证购买，每口良民按定额供应。同时设立粮食管理处，食盐、火油管理处，交通管理处，负责组织实施对苏区物资的封锁。以县、区、保联主任及当地士绅组织各级公卖委员会，下设公卖处，负责购进、运销事宜。偷运或“济匪”者，轻者没收物资、罚款，重者判刑直至处死刑。
封锁制度严密化后，苏区物资供应相当紧张。尤其是维持正常生存必不可少的食盐被控制输入后，由于不能自产，极度紧缺。红军撤出中央苏区、国民党军进占瑞金后注意到：“居民食淡过久，肌肉黄瘦，殆不类人形。”[126]其残酷情形可见一斑。米夫在共产国际的发言中谈道：“过去苏区与国统区的经济往来是相当容易的，而现在则要困难几十倍。国民党对于跟苏区经商的商人不惜采取各种镇压、枪毙的手段，而这种封锁产生了效果。如果说过去不管怎样总能把一些工业品带到苏区来，而现在可能性极少。”[127]与此同时，临近苏区的国民党控制区民众也深受封锁之苦：“食盐公卖以后，各地时有被少数甲长操纵渔利之事，规定每人只购四两，但与甲长关系密切者，至少可买四斤，与甲长无私情者，即四两亦不能到手。”[128]