袁政府财政非不充裕，以图谋称帝，尽耗于无形之暗支。其时卖国借款，尚不至如今日之盛，故周缉之长财政时，建议重征奢侈消耗品税，以补助入帑，公府会议。袁已首肯，而在座者，谓非先改海关税则。徒重征于内地，既伤国体，而税入亦无多，不如其已，众以其说中肯，多附之者。周氏说暂辍退而谋于僚吏。有才士某者，以烟酒收归官卖之说进，喜甚，立告之袁氏。适公府顾问济济，如思逞能结宠，乃创为名公卖实加税之议。袁亦韪之。于是烟酒公卖之制颁，而京师全国烟酒局成立，其组织法，设总办一人、会办一人、文牍主任二人、科长三人、科员十六人、调查办事员各若干人，直隶于财政部。除文牍处专理文牍外，置三科治事。而分科之法，至不伦类，盖第一科掌稽查各省公卖情形，及税捐与征收款项之稽核，本署经费之会计。第二科则管京兆迄黑龙江十三省区之公卖及税捐。第三科则管江苏迄四川十三省区之公卖及税捐。是第一科以事分，第二第三科以地分已觉可笑，且第二三两科，似须受第一科之监督，故识者皆訾其支离焉。
英法于殖民地发卖鸦片烟，皆归官立公司，故煎膏发行，并公家事。今酒仍商酿，烟仍民种，商购商运，特分区设局，另征其税，而名之曰公卖，实即洪宪无赖政策之一也。初仿盐务署办法，总办多以财政次长兼充。后某次长颇专断，总长患之，乃另易一私人为总办。其人巽顺谨克，事皆请示于总长，故部局瀣沆一气。至今日以议行烟酒借款局竟独立总办，直隶于大总统焉。公卖初行，虑群情反对，势须仰仗地方官之维持，故各省会局长，皆将军巡按所指荐。甚有以军巡两署秘书兼任者，其下各区分局长，遂为省吏所有。京局徒为署诺而已，钮元伯任事，少少集权中央。然浙江烟酒公卖，杨善德勒荐其秘书云韶，云江苏奉贤知事，并非简任职存记人员，且亦毫无财政学识。财部初拟驳复，而钮氏知杨为段芝泉腹心，竟勉强从命。各省睹此状，纷纷效尤，钮不能复耐，多拒弗纳。因此颇开罪北洋派，后之免职拿办，斯亦一原因也。
第二科辖地，以东三省为第一，烟酒并产。在清代税已甚重，而烧锅皆晋籍富商。按季输税，无一欠漏。余则直隶山东诸省，甘肃虽产烟而近年为纸卷烟所夺。第三科辖地，以江浙广东四川等省为最，以是两科权利相等，而居第二科者，则羡三科多南省烦盛商埠；三科又羡二科多辖烟酒出产之地，因羡生忌，忌则恒起冲突，往往两省区交壤地方，偷漏税课。外局呈京请示，则互相推诿，甚且第二科谓曲在四川，第三科又谓曲在陕西，盖四川属之第三科，陕西属之第二科也。总办苦之，谓若然，则本局内当专置一平政院矣。况两相争持，都无利益，徒为报馆口实，曷若其已。乃属所亲置酒为两科人员和解。吾闻之赣人某君，盖曾充京局科员者。某君谓某总办初接事日，海员者纷至沓来，所收衔名荐条，多至二干。余张总长无法应付，嘱文牍主任，函告各省局长，令为置顿。各局长覆谓督军省长，指氵存员甚多，已苦人浮于事。若予拒绝，以后商民发生抵抗，不藉力于地方官，又无从维持。若既受武人省吏之溶，复加以京局嘱用人员，则照现设缺额，增多十倍，亦恐不敷总，办殊无以难也。
钮元伯初任四川，纳贽为沈秉弟子，揣摩迎合，皆有师承。其在民国，初任观察使，继巡按陕西，总办烟酒公卖。虽始由李九汲引于袁氏，而实赖辫帅之力，因其属赣籍也。故其任事以后，凡辫帅所荐人，举得优差。有某局岁入至丰，固皖籍某员所任，而辫帅适荐其门人，钮遂移皖员劣地而以遗缺授之辫帅门人。皖员本段系，辞职赴京，逢人辄毁钮。未几，复辟事作，钮附张，且以巨款接济辫军。及马厂军兴，段阁复现，钮遂褫职拿办，名固附逆嫌疑，实则以荐人种成恶感，近乃辗转投入陆干卿幕，而取销通缉令焉。
烟酒公卖，本托名官督商销，然局由官办，栈由商办，而各局有征无卖，实与各国专，卖之制大相径庭。所定公卖费率，复因省界区分绝不一致，最重者，京兆地方，有至百分之五十，最轻者热河仅抽百分之十，又奉天之牛庄高粱，通销南北。黑龙江之烈酒，畅行俄边，浙江之绍兴酒，全国所嗜饮，皆产酒区城之最盛者也。当定公卖费率日，本拟加重是三省。适某甲任科长，与奉天烧锅商有连。因言奉税本重，若再加数倍，沽业必为日人所夺，盖日商旧启酿肆于沈阳，并不纳税也，故仅定为百分之十二。绍酒则赖某署长力定为百分十五。署长则绍人，戚旧多业沽也。一日者，第二第三两科科长会议，欲定为普通费率，俾无畸轻畸重之弊，总办亦首肯，而科员纷纷不以为然。繁征博引，就各省利病，指陈得失，遂仍旧贯，或谓科员各有所私，实则外省粮价、酒价、生烟价、熟烟价、贵贱悬殊。欲求划一，谈何容易？以价之不同而费率高下亦异，固情理所应有，特奉行未善，与商民时起冲突，视货税局所尤甚焉。