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一七 中国历史上的政治制度

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政治该有一理想,从那条路,向那里去。孔子曰:“政者,正也。”社会人事有所不正,政府便该率以正,改其不正以归于正。治犹治水,戒鲧之防,效禹之导。故国人常连言政教,不言政法。教主化导,法主刑防,此其大不同。即就中国文字,可了解中国理想。政治两字,亦即其例。但理想须有人领导执行。故选贤与能,乃中国政治一大事。政治属长期性,人物随时有变,制度乃定一长期性选择之标准。理想、人物、制度,乃中国传统政治最重视之三要项。兹姑就制度一项约略言之。

秦前政治制度为封建,分封列国,共戴一中央政府,王朝天子为列国诸侯所同尊。政治上大设施,大作为,一切政令必自天子出。其他不详述。秦以下封建改为郡县,是为中国政治制度史上一大变。远自五帝三王,封建制度已推行两千年。秦以下,郡县制度亦已两千年。封建贵族取消,宗法社会一变而为四民社会,乃有士人政府。政治人物大变动,但选择人物之制度则甚多相袭,有一贯传绵之意。

秦代博士官,我尝称之曰学官制度。政府重视学术,特选学者加以廪给,许其自由讲学,传授弟子。政府不烦以行政杂务,对国家大政大法,许其参加讨论,各抒意见,以供政府之采择。此一制度,承袭自战国齐之稷下先生制。而齐制亦有承袭,兹不详论。而秦代博士官,乃有公开反对郡县制,而主恢复封建制度者。在一次宫廷大宴会中,公开发言,成为一大争论。秦始皇帝并未即由私人加以裁判,下其议于丞相李斯。丞相府复议奏上,乃有焚书法之决定。此事大为后代中国人所诟病。而秦始皇之为暴君,千古来亦从未有人为之作平反者。此事已成历史定论,不烦再提。然近代国人崇慕西化,乃称中国自秦以下历代政治胥为一君主专制的政体,实大有商榷余地。

法国孟德斯鸠分政治为君主、民主两种,又分有宪法、无宪法两种。有君主无宪法,为君主专制。有君主同时亦有宪法,为君主立宪。无君主有宪法,为民主立宪。此乃孟德斯鸠根据西方历史所作之分别。但在中国历史上,无宪法,有制度。政府中各种职权之分配,皆有详密之规定。精细周到,远非西方宪法可比。所谓君权,在中国历代政府制度中,亦有种种规定,种种限制。

即如焚书一案,始皇帝乃遵丞相意见,非径自作主张。李斯乃一楚国学人,封建郡县两项制度之得失,诚是当时政治上一大争论,李斯主废封建行郡县,亦不失为政治上一开明进步的意见。其所奏对,仅主废除那些主张恢复封建制度之博士官,并焚其所掌书之流传在民间者,政府所藏则仍保留。最要在禁止民间之根据历史旧传统,来反对政府之新创制。此乃承其师荀子法后王之主张,实属当时学术思想上一大争议,并未主张君权专制。秦始皇亦一学者,未统一六国前,曾读韩非书悦之。韩非亦与李斯同学于荀卿,主张为当时国家创新制,成为当时一法家。韩国特派其赴秦,办理外交事项。但韩非依然忠心韩国,并不转忠于秦,遂死秦之狱中。始皇长子扶苏,仍遵传统,为守孝道而自杀。可见在当时学术思想界,本极复杂,难于一致。而后人批评秦制,则专归罪始皇帝一人,李斯亦无资格同受谴诟。于当时情实,实未恰当。

西汉兴,博士制度依然承袭。直待汉武帝始特尊儒家,表彰六经,博士官才为儒家所专有。在学术思想史上,较之秦始皇时代,实为一转变。汉武帝生平作为,在当时,在后世,亦多受人批评,但今日国人乃与秦始皇帝同举为中国历史上专制皇帝之标准人物,则实无根据。

汉武帝亦一学者,其为太子时,即奉儒者为师。即位后,即广征社会贤达,询以国政,谓之贤良对策。此岂专制之谓?董仲舒对策合武帝意,继加询问,三次问对,原文俱在,可以复诵。政府重视学人,岂即帝皇专制。公孙弘乃一东海牧豕奴,因贤良对策获武帝拔用,打破高、惠、文、景七十年来,非有功不得侯,非封侯不拜相之惯例。倘如此即谓专制,亦未可厚非。

汉武英明有为,引用极多文学侍从内廷人来和丞相府打交道。公孙弘虽称曲学阿世,但亦不得不大开东阁门,广揽学人,来对付武帝那一批内廷侍从。此乃中国传统政治内廷外朝相对立一具体例证。姑不论武帝公孙弘为人,但当时制度如此,稍读史书,谁能否认。

武帝卒,霍光以大将军大司马辅政,仅是一内廷侍从之长,但可径由内廷诸臣集议,援用伊尹废太甲故事,不经朝廷会议,废去昌邑王。谓是内廷王室事,不必经外朝宰相同意。后代对此亦未加批评。所受批评者,乃霍光以内廷辅政,而权任在外朝宰相之上。此岂赞成帝皇专制?王莽以大司马大将军接受汉禅,由外朝群臣共同主张。意谓汤武革命不如尧舜禅让。王室不禅让,难防政府有革命。又岂崇奖帝皇之专制。

但王室尊严,则自黄帝、尧、舜迄于清季,上下四五千年,古今一律。此因中国乃广土众民一大国,欲求和平统一,非在政治上有一共尊对象不可。唯王室虽尊,其政权则有限制。封建时代诸侯并列,王畿千里,所辖不大。秦后行郡县制,王室地位益高,但其限制亦益密。政府由士人组成。王室近亲,绝无在政府任职之可能。朝纲失常,亦唯有外戚宦官弄权。其腐败处,即可见其制度之用心处。唯王室失其尊严,则全国即陷祸乱。然如三国时,曹操并不敢自踞帝位,先为周文王,待其子始受禅让。而司马懿擅权亦历四传,至司马炎始正式称帝。制度影响人心,即证人心创造制度,此乃本之全国公意,而岂某一人某一家所能形成此局面。

东晋南渡,王与马共天下,已无帝王尊严。南北朝祸乱相仍,隋唐兴起,中国再臻统一,王室尊严亦再建。然皇帝权力则更受限制。如皇帝下诏书,实由中书省起草,又经门下省审核,两省联署,始是一正式诏书。皇帝偶有私授一官,亦以斜封下诏示别。当时称为斜封官轻鄙之。

唐代自中书、门下两省外,又有尚书省,合此三省始为汉代之宰相。中书、门下两省主出命,尚书省主执行。尚书又分吏、户、礼、兵、刑、工六部。此一顺序,直至清代不变。任官命职由吏部掌之。在西方,不仅专制时代无此一部,即近代民主制度下亦无之。政治领袖掌用人之权,而中国皇帝则无此权。必加以专制之名,此乃近代国人之无知。

吏部次为户部。如今之内政部,唯赋税亦归其管制。又次为礼部,教育考试皆归之,外交亦属此部。西方小国纷立,故行政首长之外,最要者即为外交官。如今美国之国务卿,亦主管外交。中国乃一大一统国家,政府组织,宰相之下为内政。余尝谓中国文化体系重向内,西方文化体系重向外,此亦其一例。可见研讨中西文化,首当分别以观,下当专据一方作衡评。先得其异同,乃始有是非可判。

礼部之次为兵部。军队统制,西方必归皇帝。近代民主政治亦不例外。如美国大总统,同时即为海、陆、空三军大统帅。中国唐代,兵部列在尚书之下三部。在政府全体系中,实不占重要地位。皇帝即不掌握兵权,又何得肆其专制。中国政府多文人,少武人。将帅统兵在外,归则交出兵权,有爵禄,无职掌。而文人则多大体知晓武事,此有中国人读书为学一番甚深妙义之存在,历史上文臣知兵超于武臣者何限。今国人又谓中国崇文轻武,信口雌黄,岂能一一加以辨正。

兵部之次为刑部。中国人重礼不重法。封建时代,礼不下庶人,刑不上大夫。贵族尚礼不尚法。秦汉以后,礼仪尚在刑法之上。叔孙通为汉定朝仪,君尊臣卑,亦礼非法。中国一切制度皆称法,法即礼,与刑法之法不同。陷于刑,乃由刑部司之。故中国政府无宪法,而一切法则详密远过于西方,刑独非所重。西方三权分立,司法立法行政,鼎足而三。中国则刑部占尚书六部之第五位,然亦独立,他部不加侵扰。重大事则六部会商。尚书每日两会,上午六部分部会议,下午六部共同会议。中书、门下两省亦有会议。则不仅皇帝,政府各部门职权,皆有限制。而皇帝以下,丞相与其他各长官,亦各不失其尊严,各得发展其所职掌,各有自由,不害其各体制之相互合和,融为一体。西方则必以分权为尚。双方相异,又岂语言所能尽。

刑部之次有工部。物质建设为行政最下一部门。然国家一切大工程皆掌之工部。最著者如水利工程、交通工程等,尽由政府职掌,社会私人不得从中营利。近代如美国有铁路大王等之出现。唐代遍国皆驿站,但不能有驿站大王。近代国人又讥中国文化不重物质建设。唐代各驿站,岂非物质建设乎?或以唐代驿程比之罗马大马路。但罗马乃帝国,军队运输频繁。唐代则全国和平统一,车马交通,官私兼利,意义价值互不相同。近代则工商牟利,意义价值又不同。而中国传统政治之为民服务,亦由此可见。

唐代政制,上有承,下有传。其有关名著有两种,一曰贞观政要。唐太宗与其诸大臣议论施为,记载详备,可资模楷。尤要者,在可窥见中国政府中君臣等级,相互合作,以共成一代之治之大概情况。君臣一伦可作代表。后代帝皇皆必阅读。故治中国政治史,此书亦当习诵。又一为杜佑之通典。中国政治制度,有因有革,随时损益。五千年广土众民,王朝递起,或禅让,或革命,或封建,或郡县,政府不同,而国家则仍是此国家。故政府一切制度,贵能求其通。司马迁以下,各家著史,多详其当时。杜佑此书,则历代连载,故得为通史。西方通史又不同。各国并立,忽存忽亡,并合记载,乃为通史。可有欧洲通史,亦可有世界通史。杜佑此书,纳入世界史中,则为一专门史,不得谓之通史。此又中国文化一特征。

抑且杜氏此书并非其私人之政治哲学。根据历史事实,叙述其各项制度之先后演变,上自创制时之争议,下及演变中对此各项批评。一切意见,详罗无遗。利病得失,无所遁隐,可供后人之参考与抉择。故读杜氏书,便知中国历代传统政治制度多学术性,非权力性。政治两字,已表现了中国人之传统理想。至于如何达成此理想,则各项制度有待学术上之不断精研。如尧舜禅让,禹启世袭,汤武征诛,王位承递制度,屡作大转变。又如周文王三分天下有其二,以服事殷。此见中国史皆由中国人自己创造,由中国人自加赞叹,此亦见中国人之自有其特异处。而近代国人又必求尽扫一空以为快,此亦岂天命,诚堪嗟叹矣。

唐代后,种种政治制度,多承通典来。唯其政府全由社会高级知识分子经由选举考试而拔擢任用以组成。故此政府乃得成其学术性,而非权力性。春秋时郑子产有言:“侨闻学而后入政,未闻以政学者也。”孔门亦言:“学而优则仕,仕而优则学。”则学后乃得仕,仕后仍需学,学术政治紧密相关,古代已然。世界其他政府,或掌握在贵族,在军人,在富人。唯中国,封建时代,即形成为一士人政府。或可谓其已积三四千年。岂必选举,乃始得贤人出仕。使春秋末,鲁国亦选择,孔子岂必当选。战国时,亦选举,诸子百家未遽当选。汉武帝时,未必选出董仲舒。唐太宗时,未必选出房玄龄、杜如晦。中国广土众民,以农立国,亦未必能效近代西方小国寡民之推行民选。不经选举,乃亦可有理想之政治,此诚出近代国人思考之外矣。

西方民选必分党以争。英美两大党对立,最为楷模。其他多党纷立,每形成纷乱。然一党得胜,一党下台,所论在多少数,胜败亦在权力,不在学术。故西方高级知识分子均安心在学校教书,或服务工商界。政治活动则由一批特具性好者为之。与中国传统政治差异甚显,无法相比。若谓政治学术理当分途,则中国确早已政治学术性。孰优孰劣,亦非一言可尽。

中国传统政治亦非无权力斗争。尤著者,如明太祖废宰相,此为中国传统政治一大变。唯洪武、永乐父子两朝,起自草野戎马中,人事历练,亦既有素。纵不为当时学士文人所重,而总揽大权,亦能控制,恣其应付。嗣王继位,养自深宫。以中国政府组织之庞大复杂,一日二日万几,苟非宰辅,何从应付。于是朝权终落于内阁大学士之手,而阉宦乘机播弄。明代政治终不如两汉唐宋之理想。明亡,黄梨洲著明夷待访录,即明白揭发其事。其原君原臣诸篇,阐申中国传统政治理想,可谓大义昭宣,亦非由其私人之一套政治哲学,自创新意。根据史实,为吾国历代圣君贤相所共同遵循,亦千古学士文人之心声公意。其书尚在法国卢梭民约论之前。试取比读,孰为哲学,孰系史论,孰出冥想,孰据事实。中西双方政治思想之相异,亦即此而睹矣。

晚清末,梨洲明夷待访录经国粹学报翻印流布,几于人手一册。其时乃有康有为主变法,谓满清王位犹可保留。章太炎主革命,谓满洲异族统治必加排除,中国传统政治制度可循不变。康氏有弟,亦告其兄,能废科举八股,创立考试新制度,作兴人才,其他制度可从缓议。其时学人亦有简编三通,本旧制度,提要删繁,广布流传,以供国人之研讨。但一时风气,则已群慕西化。民国创兴,当时参政会遂有美国总统制与英国内阁制之争。而中国传统君相一体之成局,乃竟无人提出,供作讨论。其实英国尚存保留君位,故行内阁制。美国则大总统为政府领袖,故行总统制。若求职权限制,则中国以往已设计周详,远超英美之上,又何必改弦易辙,徒求变换,转成倒退。

西方民主政治首要在选举,但选举亦有条件。中国一省一府,可比欧西一国家,乡民多生平足迹未履城市。余抗战时,在四川成都,识一八十余老人,家距成都可三十华里,但生平未进成都城一步。德国一学者,晚清游北京,城外未见一警察,心大惊奇,遂留不归。读中国书,成为西方一汉学家。其子传业不辍。一国有一国之国情,即在西方,民选制度亦传递数百年,遂有今日。中国岂能一企而及。但中国远自西汉,即由地方察举贤良,贡之中央任用。是中国民选,已有两千年之历史。隋唐以下,考试制度代起,迄于清末,亦已千年以上。各地依赋税额分配考试录取名额。政府人员即普遍分配于全国之举人进士中。岂不中国政府民选,已远在西方之前。近代西方亦采用考试制度。中山先生五权宪法,特设有考试院。谓使一大学教授,与一汽车夫同在街上竞选,此大学教授未必能获选。若求真得人才,公开考试,未必逊于民选。此诚不失为近代一至理名言。

西方为选举而分党。中国古人则主群而不党。群公尚和,党私启争。中国政府每集会商榷,但不分党以争。东汉以党锢亡,北宋以新旧党争致乱,明末有东林党,乃故以恶名加于朝贤之上,而国祚亦因此而斩。民国以来,终未能组成如西方之政党。中山先生言,国民党乃一革命党。革命完成,政府已上轨道,则不必再分党以争。中山先生虽未明言,而涵意则甚显。中山先生又主选举权与被选举权同需先经考试,故五权中有考试权无选举权。此项意见倘获实施,则当为此下政治开一新面貌。惜无人继而畅发之。

一党又必有一主义为号召。其实西方现代政治,唯民主一主义。保守进取,仅在步调方法上相歧。马克思乃犹太人,非欧洲人,唱共产主义。俄国人列宁,借为号召,排除沙皇专制,创造无产阶级专政之苏维埃政府。于是共产党乃成为国际性世界性一组织,传播全世界,群起革命。至是始成为政治问题。

中国传统政治之唯一美德,则曰崇尚学术,超在政治地位之上。马克思共产思想,犹近学术研究。国人崇慕西化,所作所为,乃有远超西方之上者。实则仍是中国旧传统,崇尚学术。唯其所谓学术,则一味变我之旧求彼之新而已。人性难变,当加深警惕。但亦不得不谓,乃近代国人崇尚西化,蔑弃传统之一观念一风气有以助成之,此亦深堪愧怍。

政治从民族来,故三民主义以民族为首。但尊美派则谓三民主义即美国林肯之民有、民治、民享。不知一党专政可反对,中山先生之民族主义则未可轻加反对,此又当辨。中山先生民权主义又谓,权在民能在政。果政府考试显其能,则可不烦有民选。惜乎国人深慕西方,厌弃传统,考试院形同虚设。忽视了中山先生之民族主义,即无以体究中山先生之民权主义。民生主义,中国传统自有一条路线。孔子曰:“贫而乐,富而好礼。”此两项乃人生所向往。有此民族,始有此民生。资本主义共产主义,西方所争,实皆非三民主义中之民生主义所重。要之,三民主义乃为一国行政大纲建立,非为一党建立。信奉中山先生者,当深切体究。

中山先生五权宪法中,又有监察权。此与考试权乃直承中国传统而来。秦汉时代有御史大夫,乃副宰相。下有两丞,一名中丞,即主监察皇室内廷事务。此亦中国传统政治非帝皇专制一明证。此下各朝代监察制度递传不绝。但今五院中之监察院,其职权实为立法院兼代,监察院与考试院同其冷落。以西方政制作楷模,则此两院之无可作为亦宜。

中国历史上政府种种立法,皆由各机构重要职官任之。以中国传统论,政府高出民众之上,而学术又高出行政之上。种种立法皆富学术性。民意则有此希望,无此能力。故立法当以民为本,不能任于民。所谓“权在民能在政”是已。西方参众两院,任监察之务尚可。任立法,则系学术性,似不胜任。与中国传统相比,最多是互有得失。决不当谓西方新而是,中国则旧而非,下如此轻率之评语。

故中山先生之三民主义,首当发挥其民族主义。中山先生之五权宪法,首当研讨中国之传统政治。决不当一依西方现况来做标准,来做解释。至于中西双方政治制度之孰得孰失,孰优孰劣,则当待学术界之再作衡论。岂得如今日国人之所为。