第一節 袁世凱的後繼者
袁世凱之扶搖直上，蹶而再起，終於取得最高權力，私有武力是他的最大憑藉。他曾說：“大丈夫不可一日無兵，只須兵權在我，何畏之有？”戰勝國民黨的二次革命後，信之愈篤，於是上行下效，他的部屬亦認定武力萬能，各自為謀。帝制之前，已不盡唯袁之命是聽，此為袁覆亡的主要原因之一。是後變本加厲，大者盤據中央，小者把持一方，招兵買馬，爭城爭地，相互火併。
一、軍閥割據
袁世凱任總統時，以軍民分治為名，每省各置都督及民政長，後分別改稱督理某省軍務的將軍及掌管某省政事的巡按使，大權全在都督或將軍，黎元洪任總統、段祺瑞任國務總理時，一九一六年七月，改將軍為督軍，巡按使為省長。顧名思義，省長應為一省最高行政長官，其實不足輕重，依然有同督軍的隸屬。從此中國軍閥名聞於世，督軍成了軍閥的代表，出身北洋軍的獨多，人稱北洋軍閥，遍布於長江、黃河流域及東北地區。段祺瑞、馮國璋為北洋軍閥的巨魁，早已各立門戶。段雖非督軍，但久長陸軍部，復任內閣總理，山東、安徽、浙江、福建、陝西、甘肅為其勢力範圍。馮任江蘇督軍，直隸、江西、湖北督軍奉為首領，地盤不及段的廣闊，而富庶過之，彼此勢均力敵。段為安徽人，馮為直隸人，他們領導的集團，分被稱為皖系、直系。長江巡閱使兼安徽督軍張勳，據有軍事要地徐州，擁兵三萬，仍帶髮辮，表示不忘清室，號為“辮子軍”，自樹一幟。奉天督軍張作霖清末任巡防營統領，入民國官至師長。洪憲帝制時，一面佯示效忠袁世凱，一面逐走奉天將軍，取而自代，進而控制黑龍江、吉林，是為奉系，可算是北洋軍閥的別支。山西督軍閻錫山不屬於北洋派，但頗善肆應，初附袁世凱，繼結段祺瑞，以圖自固自保，在軍閥互鬥中，竟然屹立不動，十餘年來，山西無烽火之警，有模範省之稱，可徵人民之易於滿足。新疆督軍楊增新所採策略與閻錫山同，以地處偏遠，不為中原軍閥重視，且非力所能及，遂亦得長保既得權力。
南方諸省督軍不屬於北洋軍閥，其為割據則一。唐繼堯控有雲南，視四川、貴州為附庸，是為滇系。陸榮廷於廣西之外兼有廣東，是為桂系【註：一九一六年八月，四川督軍蔡鍔因病請假（十一月卒），由滇軍將領羅佩金繼，同年七月，龍濟光不容於廣東，陸榮廷任廣東督軍】。
袁世凱時代，北洋軍閥幾囊括全國。帝制不成，失去了四川、廣東、湖南，得到了浙江，勢力仍然最大。反帝制的唐繼堯、陸榮廷各有所得，惟國民黨落空。每一大軍閥各有國際背景，支持皖系、奉系及張勳的是日本，支持直系的為英國、美國，不過美國不似英國的昭著。與滇系、桂系為近的是法國。
二、段祺瑞的專橫、參戰問題
護國軍堅執由副總統黎元洪繼任總統，恢復約法、國會。孫中山於恢復約法、國會持之尤力。段祺瑞對黎一向輕視，又不喜國會。袁世凱死後，段為情勢所迫，宣布依約法以副總統代行總統職權，而不提國會。他所指的約法為新約法，而非舊約法。國會議員首加駁斥，謂新約法為袁世凱竄亂而成，無國法上的效力，黎係根據國會制定的總統選舉法繼任總統。南方領袖繼起反對，非但要確定黎為繼任總統，恢復袁廢止的約法、解散的國會，並須依法組織內閣，不承認段的現在地位。黎就職誓詞亦明言“依據民國元年頒布之臨時約法，接任總統職權”，而非代行總統職權。對段來說，舊約法為內閣制，於他應屬有利，他之所以不願恢復，是厭惡國民黨佔優勢的國會。儘管各方攻擊，倔強成性、剛愎自用的段，一概不顧。
馮國璋懼段的權力過分膨脹，為聯交南方，贊同恢復舊約法與國會。駐上海的海軍第一艦隊宣布，非俟舊約法恢復，國會重開，正式內閣成立，不受北京命令。段始知事態嚴重，只好暫時忍耐。六月二十九日，黎元洪下令遵行民國元年的臨時約法及民國二年的總統選舉法，續行召集被袁世凱解散的國會，由段組正式內閣。依附實力派為進步黨的一貫政策，梁啟超一心擁段，護國軍軍務院經他勸說，七月十四日，宣布撤銷，國民黨至為不滿，集矢於梁。同日北京下令懲辦帝制禍首【註：被通緝的有楊度、孫毓筠、梁士詒、朱啟鈐、周自齊等八人，段芝貴、張鎮芳、雷震春、袁乃寬、曹汝霖俱不在內】。
八月一日，國會重開，制定憲法仍為其最大任務。國民黨為便於團結各方力量，糾集三百六十名議員，組織“憲政商榷會”，其中有原屬進步黨者。後分而為三，激進派成為“民友社”，溫和派成為“益友社”及“政學會”，人稱“商榷系”，大致均支持黎元洪。梁啟超、湯化龍亦各立“憲法研究同志會”及“憲法討論會”，與相頡頏，後合為“憲法研究會”，人稱“研究系”，為段祺瑞的與黨，在國會中約佔一百五十席，進步黨不復存在。段的私黨成立“中和俱樂部”，即日後“安福俱樂部”。段之疑忌南方督軍及敵視國民黨，與袁世凱相同，不過尚無意推翻共和。
袁世凱死後，張勳在徐州召開七省會議，決尊重優待清室條件，要求獨立各省取消獨立，抑制暴烈分子參與政權，中央如有敝政，共同力爭，固結團體，嚴整兵衛。目的在壓服異己，排斥國民黨，挾制中央政府，俟機復辟。段深惡新任外交總長唐紹儀及屬於國民黨的閣員。一九一六年九月，授意張勳聯合七省督軍，要求罷斥司法總長張耀曾，再集十三省代表舉行二次徐州會議，反對唐紹儀。段提名的外交總長兩次遭國會否決。商榷系聯好馮國璋，擬推為副總統，加深馮、段間的裂痕。研究系為使馮、段各有所得，亦表贊同，馮遂順利當選，內務總長孫洪伊為馮的謀士，國務院秘書長徐樹錚為段的心腹，彼此積不相能。段強黎免孫不遂，孫、徐之爭變為黎、段之爭，商榷系議員提案查辦徐樹錚，兼劾段祺瑞，結果孫洪伊、徐樹錚一併去職。國會又兩次否決段提名的內務總長。助段的研究系議員為憲法問題與商榷系議員互訌。十二月，梁啟超運動馮國璋、張勳聯合二十二省督軍、省長，電勸黎、段，警告國會。一九一六年一月，張勳召集第三次徐州會議，段亦派代表參加，要求黎元洪取締國會，擁護段祺瑞，裁汰閣員，準備於必要時實行倒黎。
先是，一九一五年秋，德國擬以贊成袁世凱帝制為餌，將中國引進同盟國。英、法、俄大感不安，欲誘中國加人協約國，願借款擴充中國兵工廠，以所製軍火供協約國。袁懼招日本之忌，均未之許。英、法、俄轉與日商，日首相大隈重信認為中國如若參戰，將不利於日本的獨佔企圖，表示反對。大隈的對華政策，以政治侵略為主，壓迫現政權。一九一六年十月，寺內正毅組閣，改以經濟侵略為主，扶植現政權，其實是殊途同歸。歐戰以來，日本對外貿易出超大增，國內現金過剩，如對中國放款，游資有了出路，物價即可平衡。更大的用意，為日本物資不豐，須求之於中國。倘能以借款途徑，不顧一時區區之利，而收大利於將來，即可以中國之有餘，補日本之不足，所謂“欲取先予”。是即大藏大臣勝田主計的“菊分根”政策。這時美國加入歐戰為期在邇，如中國追隨，勢將受其控制，日本必須急起直追，竭力促成，再大舉對華貸款。段祺瑞為鞏固權力，需財孔殷，正是求之不得，假對外戰爭借款，尤為有詞。
一九一七年一月，段祺瑞已有參戰之意，德使辛慈（P. von Hintze）多方阻止。二月，美國對德絕交，勸中國採一致步驟，段祺瑞立表贊成。梁啟超同此主張，希望乘機使中國躋於國際之林，既可蒙均勢庇護，又可增加關稅，緩付庚子賠款，美國又是中國最信賴的國家，定可相助。段內閣即以德潛艇襲擊中立國船隻為名，提出抗議，準備進而絕交，繼之以宣戰，黎元洪認為絕交並非其時，段以辭職要挾，黎為所屈，三月十四日，公佈對德絕交。協約國公使勸段實行參戰，孫中山激烈反對，國會議員亦多不謂然。辛慈允給孫以財力支持。各省督軍應段召入京，號為“督軍團”，要求國會同意對德宣戰。五月十日，段重施袁世凱的故技，囑使所謂公民請願團包圍國會，毆辱議員，迫令當天通過。輿論益憤，請嚴懲主使。段置之不理，仍促國會速議，國會要求改組內閣，督軍團要求解散國會，二十三日，黎將段免職。
優柔寡斷的黎元洪之所以斷然出此舉動，一以不堪段的凌迫，無法再忍。二以段派督軍不過四五，馮國璋及西南各省均不贊成參戰，段決不敢反抗。三以事前曾向美公使芮恩施及美籍顧問韋洛貝（WW Willoughby）說明，可能已有諒解。事後芮恩施建議美國務院由列強調停，以免黎為段派推翻。日本指美國助黎制段，似非無因。
三、張勳復辟
一九一七年三月，清末曾官廣西提督、現任廣東督軍的陸榮廷北上，路過徐州，與張勳會晤。到北京之後，特向宣統請安。復辟派興奮欣喜不置，說是“南陸北張”確是兩大忠臣，德國、日本亦有贊同之意，清朝的恢復大有可望。一九一二年，德國亨利親王訪宗社黨恭親王溥偉於青島，勞乃宣與德人過從尤頻。對德絕交後，德國鼓動張勳早日復辟，日本與大連的肅親王善耆關係更密，同時聯絡張勳及天津、上海的前清遺老徐世昌等。
黎元洪、段祺瑞決裂後，張勳與督軍團又舉行徐州會議。段指更易內閣總理未經副署，將來地方與國家因此發生影響，概不負責，顯係鼓動督軍反抗中央。張勳責黎破壞法律，各省將自由行動。安徽省長倪嗣沖首先獨立，繼之為陝西、河南、浙江、奉天、黑龍江、山東、直隸、福建、山西、上海。梁啟超拒絕黎的調解請求，研究系要人紛紛離京，對黎實行拆台。段與研究系擬在天津組織臨時政府，張勳以與自己的企圖不合，表示反對，公使團恐損及外人利益，聲言不能承認，芮恩施阻撓特力。滇、川、粵、桂雖通電擁黎，討伐叛逆，但一紙空文，無補實際。馮國璋採中立態度，欲取黎自代。安徽、奉天、山東督軍準備進兵北京，以張勳為首的十三省區聯合會請黎退職。黎束手無策，坐困愁城，召張勳來京，共商國是。
六月八日，張勳率辮子兵到天津，限黎元洪於三日內解散國會。段祺瑞對張勳示意，俟黎倒後，復辟事可以商量，日本公使林權助亦從旁鼓煽，張勳認為事必可成。黎聲言“不怕死、不違法、不蓋印”，及張軍入京，卒於六月十三日下令解散國會。六月一日，張擁宣統“御極聽政，收回大權”，以張勳及王士珍等為內閣議政大臣，梁敦彥等為各部尚書，徐世昌、康有為為弼德院正副院長，張勳兼直隸總督、北洋大臣，馮國璋為兩江總督、南洋大臣。黎元洪逃入日本使館。
黎對袁世凱帝制的態度是消極的不合作，這次對宣統復辟，則取積極的進攻行動，電令各省出師討伐張勳，復任段祺瑞為國務總理，請馮國璋代行總統職務。段原擬假張勳之手以去黎，張勳欲實行復辟，自握大權。復辟後的任官上諭，段的姓名獨不在內，前此脅迫清室退位之事，將來可能重翻舊案，自身不保，目前張勳的地位未固，倒黎後繼以倒張，不但唯我獨尊，且可建立再造共和的殊勳。梁啟超力說其舉兵，因帝制案獲罪的梁士詒為捲土重來計，代籌軍費。日本以段的實力在張勳之上，更可利用，亦給以資助。七月三日，段馳赴馬廠（天津南），誓師討伐張勳，稱討逆軍總司令。馮國璋以已取得代行總統職務的資格，如再將張勳芟除，自可順理成章的繼黎之位，因與段一致行動。
段祺瑞指揮的討逆軍約三萬人，盤據北京的張勳僅五千人，自非其敵，宣布辭職，徐世昌見風轉舵，通電反對復辟，宣統命會同王士珍與段祺瑞商辦善後交接事宜。討逆軍進迫不已，張勳斥徐、段、馮背信賣友。七月十二日，討逆軍攻入北京，張勳逃入荷蘭使館，第二天，宣統第二次退位。徐世昌竭力維持優待清室條件，段祺瑞亦謂復辟非清室本願，乃出於張勳矯挾，宣統照舊在宮中稱帝。
第二節 大混亂的開始
一、南北戰爭及北洋軍閥的內在矛盾
復辟亂平，段祺瑞絕不許黎元洪再任總統，黎亦知復職為不可能，宣布去位。段自行任命閣員，人選盡屬於以梁啟超為首的研究系與段派，人稱段、梁內閣【註※】，馮國璋對於總統志在必得，於法於勢，亦非他莫屬。馮所兼的江蘇督軍由直系的李純繼任，皖系得了湖南。馮繼承的法統係以約法為根據，段與研究系的梁啟超、湯化龍拒絕恢復約法命脈所繫的國會，所持理由：一為民國已因復辟而亡，應照一九一二年的辦法，成立臨時參議院，重訂國會組織法與選舉法，召開新國會；二為督軍團既以全力打破國會，今再恢復，將生莫大反動；三為國會兩度試驗失敗，不盡職守，惟以查辦質詢為事，毫無成就，威信已喪，囂張惡習難改。真正原因是不願國民黨控制的國會存在，結果召來了南北正式對立。臨時參議院於一九一七年十一月集會，段派議員佔三分之二，研究系佔三分之一。
※註：梁啟超任財政總長，研究系及接近研究系的湯化龍、林長民、汪大燮、張國淦、范源濂分任內務、司法、外交、農商、教育總長。段祺瑞自兼陸軍總長，海軍總長為劉冠雄，交通總長為曹汝霖。先是交通系首領梁士詒因帝制遭受通緝，曹繼主交通銀行，自立門戶，人稱“新交通系”，最為段所信任。
督軍團滋鬧之時，孫中山及雲南督軍唐繼堯等再三力爭維持約法國會。及國會二次解散，桂系的廣東、廣西督軍指為非法，不承認不依法定手續成立的政府，國會未恢復前暫行自立。復辟事起，孫中山斥段祺瑞召禍致亂，前往廣州，倡導護法，斥段為“以叛討叛，以賊討賊”，請國會議員南來行使職權。德國為牽制北京政府，資以巨款，策動第一艦隊響應，由海軍總司令程壁光率領，與孫中山一致行動。唐繼堯憤段挑撥川軍攻擊滇軍，亦不承認段的國務總理。陸榮廷時任兩廣巡閱使【註：以往革命黨譚人鳳及軍閥張勳所任的長江巡閱使只是名義，至陸榮廷任兩廣巡閱使，而以部將分任粵、桂督軍，始有固定轄區，此後巡閱使遂成為超級督軍，有似清代的總督，而權勢過之】，只求保有已得利益，而以湖南為南北緩衝區，屢勸馮國璋恢復國會，馮不能自主。段決心武力對南，動員北軍，進向湘、川，以傅良佐代譚延闓為湖南督軍，吳光新為長江上游總司令兼四川查辦使。唐繼堯以段相欺太甚，自稱川、滇、黔靖國軍總司令，增兵入川。陸榮廷有唇亡齒寒之懼，請西南各省共同應付湘局，均以擁護約法為名。到達廣州的國會議員僅一百餘人，距法定人數甚遠，因稱非常會議，議決設立軍政府，推孫中山為大元帥，唐、陸為元帥。唐、陸並非真為護法而反段，陸更不願受孫的節制，拒不任職，反對另組政府，聲言廣東以後發生任何問題，概不負責。廣東督軍陳炳焜僅指段祺瑞的內閣為非法，仍認為馮國璋的代理總統為合法，反段而不反馮。一九一七年九月一日，軍政府勉強成立，伍廷芳、唐紹儀、孫洪伊、程壁光、胡漢民等分長各部，實空有其名。不過中國從此分裂，除了南北兩個政府外，各軍閥各自為政，為期最少十年。
南北之戰初起於四川，滇系督軍羅佩金擬以省長畀川軍師長劉存厚，段祺瑞、梁啟超則以之授與研究系的黔軍戴戡。劉乘川人銜怨滇軍奪佔利權，聯合四川將領攻羅，北京以戴戡代羅。劉又轉攻黔軍，戴戡敗死。唐繼堯出兵討劉，段祺瑞出兵援劉，自是川戰不休，不過南北的主力戰則在湖南。
湖南督軍譚延闓被段免職後，乞援於廣西。陸榮廷與梁啟超、馮國璋近，桂軍徘徊不前。及北軍佔領長沙，兩廣受到威脅，陸始決定出兵，退至湘南的譚延闓宣布與西南各省一致。北軍進攻不已，廣州軍政府下令討伐段祺瑞、梁啟超。一九一七年十一月，南軍屢捷，北軍內部不和，紀律敗壞，到處遭受襲擊，南軍奪回長沙。四川滇軍雖為附段的川軍所敗，附南的川軍則合黔軍大破北軍，佔領重慶，北軍退出四川。
馮、段暗鬥，為北軍戰敗的原因之一。段要用武力征服南方，馮欲結南方，用備緩急。段主明令討伐南方，為馮所拒，僅令唐繼堯撤退入川的滇軍，對入湘的陸榮廷軍置之不問。在湖南的北軍主將為直系師長王汝賢，他主張停戰，對段隱事指摘，請馮與南方商議，召集國會。江蘇督軍李純等以反對日本軍械借款為名，對段詰責。十一月，段請辭職，責王汝賢受南方離間，顯為對馮而發。馮佯稱此時不應言和，段打消去意。第二天，馮下令將皖系的湖南督軍免職，授意直系各督軍要求撤兵。段又請辭，馮先准其解除兼陸軍總長，並免去徐樹錚的陸軍次長、吳光新的四川查辦使。再准段辭去國務總理，由王士珍代理，段、梁內閣告終，研究系自戴戡被殺，對段已生怨尤【註：研究系欲在西南奠立基地，段祺瑞欲自有西南】。復以對南用兵，主管財政的梁啟超窮於應付，新交通系的交通總長曹汝霖大借日款，手到錢來，梁相形見絀。梁有政治抱負，五年來兩度入閣，一見賣於袁世凱，再失歡於段祺瑞，國民黨惡之尤深，梁於政治雖仍不忘情，已不能有所作為。
皖系不甘罷休，徐樹錚煽動直隸督軍曹錕、山東督軍張懷芝，糾集奉天督軍張作霖、山西督軍閻錫山等要求馮國璋等討伐南方。梁士詒代段向日本活動，寺內允一力為助。直系長江三督軍【註：江蘇李純、湖北王占元、江西陳光遠】再請馮停戰，召開時局會議，陸榮廷、唐繼堯與相唱和。皖系策動潮州、汕頭駐軍獨立，龍濟光侵擾南路，以牽制廣東，使不暇自顧。馮以皖系脅迫，湖北荊州、襄陽響應南軍，命曹錕、張懷芝出兵鄂、湘，以劉存厚為四川督軍，起段祺瑞督辦參戰（歐戰）事務。不數日，又佈告弭戰（內戰），命各軍暫停止前進，以待協議。
馮對南方軍人，只重視陸榮廷，忽略了唐繼堯。劉存厚督川，尤為唐所不能容忍。一九一八年一月，南方因北軍進攻荊州、襄陽，湘桂軍、粵軍、滇黔軍亦分向岳州、福建、成都進攻。馮為擺脫皖系的壓力，前往南京，為安徽督軍倪嗣沖阻回。北軍雖在湖北得勝，岳州則為南軍佔領。徐樹錚引奉軍入關，在秦皇島劫奪北京政府購自日本的軍械，進向天津、北京。張作霖要求以段祺瑞組閣，與段通謀的徐世昌對馮警告，非如此將起兵變，幕後策劃的為日本公使林權助。三月二十三日，段重任國務院總理，直、皖系的鬥爭劇烈。
段再出前五天，北軍奪回岳州，繼佔長沙，曹錕部師長吳佩孚（一八七四至一九三九）實為首功，而湖南督軍反為皖系的張敬堯所得，且欲奪去曹錕的直隸地盤，曹、吳因之離心。徐樹錚調奉軍南下，段祺瑞至漢口說曹錕再戰，徐樹錚親訪吳佩孚，許以巨款，南方對吳亦極力爭取。六月十五日，吳佩孚與南軍言和，張作霖與徐樹錚不睦，湖南奉軍北撤【註：徐樹錚飛揚跋扈，對直系軍人威脅利誘並施，一面槍殺前陝西將軍陸建章，一面以曹錕為川、粵、湘、贛四省經略使，許以副總統。張作霖之助皖系，意在軍餉，疑徐樹錚從中舞弊，尤不滿其擅自調動奉軍】。自閩攻粵的浙軍叛變，陝西靖國軍蜂起，吳佩孚續請罷兵，通電詆段，段的武力統一政策失敗。
二、日、段勾結
參戰問題為引起內戰的近因。日本為擴張在遠東的權利，尤其是在中國的利益，誘導最力。一九一六年二至三月，分與英、法、俄、義成立諒解，四國允日本繼承德國太平洋及東亞的權利，日本負責促成中國參戰。段祺瑞之力主參戰，意在提高關稅、延付庚子賠款、廢除辛丑條約對於中國的軍事限制。日本與協約國答應於中國參戰後，以善意商談，美國公使芮恩施復謂如中國參戰，可予以財政援助。張勳復辟不成，日本內閣決以段祺瑞為唯一對手，供給金錢武器。八月十四日，北京政府正式對德宣戰。原來反對參戰的南方領袖在廣州軍政府成立後，亦採同一行動，實際雙方所參之戰為內戰。
宣戰後，日本請協約國支持段的政府，勿予反對派任何鼓勵或援助。美國允贊助中國在國際上得享大國應有的地位與優待。對於中國希望的事項，協約國承認關稅得按貨物實價值百抽五的原則徵收，詳細辦法由委員會另訂【註：由於物價上漲，各國不允修正海關貨價表，一九○二年以來，中國所徵關稅，不足百分之二點五】，庚子賠款緩付五年，中國軍隊得暫時駐紮天津附近二十里內。日本以近年對華貿易已躍居首位，堅決反對將關稅提高。對於切實值百抽五的詳細辦法，又多方阻撓，歷時一年，方議定進口貨照一九一二至一九一六年的平均物價計算，一九一九年八月起實施。庚子賠款的德、奧部分，因宣戰而自然取消，緩付的只是其餘各國所得，每年約二千餘萬元。天津附近駐兵，以防範德、奧人民的行動為限。美國恐日本控制中國，另與中國換文，中國保證軍備軍需自行支配管理，自行處理有關此次戰爭的軍事措置。但十一月二日，美國務卿藍辛（R. Lansing）與日本特使石井菊次郎的協議，則承認日本在華有特殊利益，特別是中國與日本所屬的接壤地方。根據這個協議，日本認為美國已承認它在華特殊地位，美國的解釋是只承認日本在華的商工業有某種便宜。不論如何，日本在中國的權益，又獲得了一項保證。
協約國因中國參戰的收穫：一為中國的物資，以糧食為主，農商部設置戰時糧食出口籌備處，以司其事；二為中國的勞力，一九一六年五月，梁士詒已與法國訂有合同，組織惠民公司，招募華工，赴歐洲助戰，現在復設置華工事務局，先後送至法國及遠東的華工約二十萬人；三為沒收德、奧在中國的船舶，中國並代協約國建造，德國在東亞的貿易全部消滅，於日本最為有利。
一九一七年九月至一九一八年六月，北京政府的收入約七千餘萬元，連應付外債二千四百餘萬元，必須的支出共約一萬萬餘元，不敷三千餘萬元。南北戰爭開始後，募集公債困難，各省軍隊增加，截留中央稅款，北京收入大減，不敷年達五千餘萬元，在如此情況下，若無其他財源，段祺瑞焉能對南方用兵？協約國答應的切實值百抽五的關稅，口惠而實不至，緩付的庚子賠款，仍是杯水車薪，芮恩施財政援助諾言，只是一句空話，日本既願借款，段祺瑞一心投靠。十分之七的借款由寺內的親信西原龜三與段的親信曹汝霖經手，通稱西原借款。
一九一七年，曹汝霖以交通銀行總裁身份，兩次向日本興業、朝鮮、台灣三銀行訂借二千五百萬日元，以日人為交通銀行顧問，日本對該行內情，遂瞭如指掌，勝田主計謂，即此一端，已為日本莫大之利。陸宗輿復以交通銀行股東會會長的資格，與三銀行訂立合辦中華匯業銀行規約，資金二千萬日元，中日各半，負收受借款之責。時段祺瑞決大事借款，武力對南。一九一七年八月至一九一八年七月，歷任財政總長梁啟超、王克敏、曹汝霖向日本銀行團代表橫濱正金銀行共借三千萬日元，作為第二次善後借款的墊款。一九一八年一月及六月，陸軍部分與日本三井、高田、大倉洋行及泰平公司訂立軍械借款，約共四千萬日元。九月駐日公使章宗祥與興業、朝鮮、台灣銀行訂立參戰借款二千萬日元。
中日滿蒙五路換文已經四年，迄未實行。一九一七年十月，曹汝霖先與南滿鐵路會社訂立永吉至長春鐵路借款六百五十萬日元。一九一八年二月，再與正金銀行訂立四平街至鄭家屯鐵路借款二百六十萬日元。同年六月又與興業、朝鮮、台灣三銀行訂立不在五路換文之內的永吉至會寧鐵路墊款一千萬日元。段祺瑞以北京政府將變，為獲得更多的日款，命章宗祥進行自開原經海龍至永吉、長春至洮南、洮南至熱河、熱河至海口四路借款。日本於慶幸之餘，並欲於世界大戰終了之前，伸展膠濟鐵路，擴張在黃河下游勢力，確定在山東地位。九月二十四日，一天之內一一換文。關於山東問題，訂明膠濟鐵路沿線日軍，除一部分留駐濟南外，均退集青島，膠濟鐵路歸中日合營，巡警隊本部及重要車站與巡警訓練所，應聘用日人。章宗祥去文內，有“欣然同意”字樣。二十八日，成立滿蒙四路借款，先墊付二千萬日元，復允膠濟鐵路分兩線延長，一自濟南至順德（在直隸），一自高密至徐州，借款共二千萬日元。此四千萬日元悉歸興業、朝鮮、台灣三銀行承擔。
此外尚有一九一八年二月成立的無線電借款六百萬日元，四月成立的電信借款二千萬日元，八月成立的電話借款一千萬日元，八月成立的吉林、黑龍江金礦森林借款三千萬日元，均出於曹汝霖之手。綜計一九一七至一九一八年，段祺瑞所借日款約二億六千餘萬日元，半數用於贖還內外債，餘多用於內戰。
中日經濟提攜之外，又有所謂軍事提攜。俄國十月革命後，脫離了協約國，日本要求中國共同應付。一九一八年三月，段祺瑞決定第二次對南用兵，由章宗祥與日本外相本野一郎互換共同防敵（俄、德、奧）照會。五月十六及十九日，分訂陸軍海軍“共同防敵協定”（即中日軍事協定），日軍得在中國境內活動，訓練中國軍隊。九月，續訂“共同防敵協定實施辦法”，中日出兵西伯利亞，華軍受日軍司令指揮。十一月，世界大戰停止，日本謂協定的有效期限須至日本批准對德和約。直至一九二一年，方行作廢，段的政權已於半年前傾覆。
北京政府與日本勾結，廣州政府亦欲得日本支持。一九一七年八月及一九一八年三月，孫中山一再派人赴東京活動，日人勸他與北方妥協，多作讓步。孫在粵失勢後，親訪日本，日本的援段政策，更不會改變。
三、廣州、北京政府的蛻變與南北和議不成
北方直系、皖系軍閥對立，南方的情況亦無二致，桂系、滇系軍閥之外更有其他政治派系。桂系軍閥目無軍政府，廣東督軍莫榮新每每與孫中山為難。非常國會的政學會議員聯結桂系，謀擁岑春煊，排除孫中山，與北方議和。一九一八年初，陸榮廷、唐繼堯與海軍總長程壁光成立西南自主各省護法聯合會，孫中山的大元帥益同虛設。是年五月，國會議決廢除大元帥，改推孫中山、唐紹儀、唐繼堯、陸榮廷、伍廷芳、林葆懌、岑春煊七人為軍政府政務總裁【註：一九一八年二月，程璧光遇刺死，林葆懌代為海軍領袖】，岑任主席總裁。孫離粵北去，斥南北武人亂法營私，如一丘之貉。
北方段祺瑞派包辦的新國會於一九一八年八月開幕。參議院議長屬交通系（舊交通系），眾議院議長屬安福系，人稱為安福國會【註※】。代理總統馮國璋任期瞬即屆滿，連任為不可能，段祺瑞當選雖輕而易舉，但為直系及輿論所不許。梁士詒、朱啟鈐等倡導改弦更轍，馮、段一同下野，推徐世昌為總統，直系、皖系庶可暫時相安，南北亦可望統一，馮、段表示同意。陸榮廷、唐繼堯、孫中山經梁士詒的運動，均不反對。曹錕、張作霖等亦因梁士詒的運動，一致擁戴徐世昌。馮國璋宣布無意戀棧。同時日本政局將變，段祺瑞的奧援寺內內閣將去，大戰已近尾聲，英、美的注意力東移，上海英國報紙謂段一天在位，時局解決一天無望。段繼馮之後，聲稱俟總統選定，即及時引退。九月四日，徐世昌當選，十月十日就職，以錢能訓代國務總理。段派曾以副總統餌張作霖，曹錕、徐世昌、梁士詒欲留之以待岑春煊，交通系及研究系議員拒不出席選舉會，副總統未能產生。
※註：安福系指徐樹錚、王揖唐的安福俱樂部，成立於一九一八年三月。新國會選舉，粵、桂、滇、黔、川五省均未參加。安福系議員佔三百四十席，交通系約一百席，研究系二十餘席。參議院正副議長為交通系的梁士詒、朱啟鈐，眾議院正副議長為安福系的王揖唐、劉恩恪。
徐世昌當選總統之後，英公使朱爾典勸與南方講和，以免危及中國國際地位。美國國務卿藍辛通知中國公使顧維鈞，準備組織國際銀行團，進行對華貸款。北京英、美人士組織英、美協會，請兩國政府向中國南北雙方調停，上海《字林西報》主由各國共同斡旋。徐世昌宣言以誠心謀統一，以毅力達和平。美總統威爾遜來電，勸息爭統一。總統府美顧問韋洛貝曾擬具南北調和意見書。日本建議英、美、法、義聯合向南北當局致送說帖，希望解決爭端，並決定緩付對華借款，停止財政援助。社會名流熊希齡、蔡元培發起和平期成會，此外尚有全國和平聯合會。總商會、教育會為比較有影響力的民間團體，亦均為和平呼籲。
北方當局的心目中只有軍人，代理國務總理錢能訓電請岑春煊及南方軍事領袖先就事實解決糾紛，並請江蘇督軍李純疏通。岑春煊主開南北對等會議。徐世昌得段祺瑞、督軍團同意，命前方罷戰退兵。廣州政府經美國勸說，亦通令休戰。督軍團要求由段祺瑞組閣，為公使團所阻。十二月二日，英、美、法、義正式勸告南北政府速謀和平統一，在統一前不對中國作政治借款，段與督軍團不敢再持異議。李純與南方商定，召開南北和平善後會議。北京派朱啟鈐為總代表，另有代表各派系的分代表。為了會議地點之爭，廣州遲遲不派代表。先是各國為迫令北方停戰，扣留關稅餘款（關餘），北京政府以庫空如洗，年關即屆，屢向公使團交涉。各國表示南北和談如能在定期內舉行，南方對交款不持異議，即將關餘（一千二百萬元）交還。復對南方表示，如早派代表，可撥給部分關餘【註：南方所得為百分之十三，約九十萬元】。廣州乃以唐紹儀為總代表，亦有各派的分代表。
另一爭執為陝西停戰問題。一九一九年二月二十一日，南北和會在上海租界開幕，南方力爭陝西應在停戰範圍之內，要求停募參戰軍【註：北京攻擊陝西于右任的靖國軍，謂為剿匪。參戰軍為段祺瑞、徐樹錚所募，共三師三混成旅，餉械由日本供給】，取消中日軍事協定，為北方所拒，會議停頓。唐紹儀訴之各國，日本通知北京，停止應付軍火，英、法公使面請徐世昌緩提參戰借款，保證參戰軍不用於內戰，北京始下陝西停戰令。
四月，和會重開，主要爭執為國會問題，北方總代表朱啟鈐希望保持徐世昌的位置，為顧全南方的護法立場，主由舊國會追認徐的總統，完成憲法，由新國會通過後，新舊國會一律解散，另行選舉。安福系認為徐世昌與南方勾結，極力反對。章炳麟與國民黨的孫洪伊派以唐紹儀與徐為舊交，疑唐不忠於護法，想作統一後的國務總理，加以攻擊。適“五四”事件發生，人心痛惡北京政府，五月十日，唐要求北方恢復舊國會，不承認巴黎和會處理山東問題辦法，宣布一切中日密約無效，裁廢參戰軍，撤換罪情顯著的督軍、省長，只認徐世昌為臨時總統。他明知北方無法接受，不過是藉以表明自己的態度。於是和會破裂。
六月，英、美、日、法、義五國勸告南北政府重開和會。北京政府受制於安福系，不能作主，國務總理錢能訓去職，安福系當政，八月，以王揖唐為和議總代表，廣州與直系同聲反對。孫中山、唐紹儀不滿軍政府，段祺瑞欲與孫、唐攜手。九月，徐世昌以段派的靳雲鵬組閣，但上海和會終未能恢復。
四、赤俄、白俄在滿、蒙、新疆的角逐
一九一七年，俄國二月革命後，忠於俄皇的中東鐵路總辦霍爾瓦特（D.L. Horvath）在哈爾濱自稱全俄政府總裁。十月革命後，共產黨取得政權，成立蘇維埃政府，哈爾濱的俄國共產黨人起而響應，秩序大亂。中國實行干涉，設置中東鐵路警備司令。一九一八年一月，蘇俄要求中國勿再支持霍爾瓦特，准東北糧食出口，重派中東鐵路督辦【註：庚子拳亂後，中國迄未派中東鐵路督辦】，由中俄組成的混合委員會商討解決中東鐵路辦法，未獲中國同意。同年三月，俄、德媾和，西伯利亞紅黨勢張，白黨屢敗，戰事迫近東北邊境。霍爾瓦特聯合哥薩克謝米諾夫（G.M. Semenov）進兵西伯利亞。日本欲乘機向北滿及西伯利亞擴張，派兵登陸海參崴，誘脅北京政府訂定防敵協定。七月，蘇俄對華表示，願放棄在北滿特權，中國如清償俄人在中東鐵路投資，即可收回。英、美為牽制日本及打擊蘇俄，決以援助在西伯利亞的捷克軍為名【註：二月革命後，前為俄國俘虜的德奧軍中的捷克人獲釋，取道海參崴，準備轉往歐洲西線作戰。十月革命後，又自海參崴折回西伯利亞，對紅軍作戰】，由協約國共同出兵，中國亦在其內。
一九一八年八月，日軍自朝鮮、南滿進駐中東鐵路地區。聲言實施中日防敵協定，謀攫取中東鐵路及西伯利亞鐵路，中、美一致反對。一九一九年一月，美、日達成協議，由出兵國共同監理中東鐵路及西伯利亞鐵路，美國負責技術，中國負責警備中東鐵路。七、八月間，聯軍及白俄在西伯利亞失利，中東鐵路罷工，日本嗾使白俄、鬍匪侵擾，以暴露中國之無能。十一月，設立於西伯利亞鄂穆斯克（Omsk）的白俄政府東退，兩個月後為紅軍消滅，蘇俄的地位漸形穩固。時世界大戰已經終結，捷克軍及美、英、法軍先後撤離西伯利亞，惟日本獨留。中東路再度罷工，中國解除霍爾瓦特職務及紅、白兩黨武裝。蘇俄力避與日本直接衝突，並為示好美國，一九二○年四月，另於東部西伯利亞建立遠東共和國，以為緩衝。六月，日軍自外貝加爾撤退，仍據有海濱省南部、黑龍江下游、庫頁島北部及堪察加一部。遠東共和國再三交涉，美國又施以壓力，至一九二二年十月，始全部退去。遠東共和國以任務達成，十一月，併入蘇俄。
俄國革命對於外蒙古的影響更為嚴重。一九一八年，白黨謝米諾夫謀建一大蒙古帝國，紅黨亦不時進犯外蒙古邊境。中國駐庫倫都護使陳毅與外蒙官府及帝俄領事商定，由中國派兵協防。一九一九年，謝米諾夫與日人煽惑外蒙獨立，外蒙王公欲依附中國，活佛與喇嘛不願。時段祺瑞已由參戰督辦，改任邊防督辦，徐樹錚為西北籌邊使，兼西北邊防總司令，參戰軍易名邊防軍。是年八月，謝米諾夫侵擾外蒙東部，外蒙王公從陳毅勸告，允取消自治，條件大體商妥。九月，邊防軍一團開抵庫倫，徐樹錚繼至，欲獨成其功，指陳毅措置不當，改訂取消自治善後辦法，迫令外蒙官府及活佛照行。十一月二十二日，北京政府明令取消外蒙自治，與一九一五年中俄蒙協定。旋派徐樹錚督辦外蒙善後事宜，裁撤庫倫都護使。
徐樹錚對蒙古頗思有一番經營，但為情勢所不許，紅軍已控有西伯利亞，白軍與日本窺伺外蒙不已，直系、皖系的決裂在即。一九二○年七月，皖系失敗，邊防軍解散。十月以後，白軍恩琴（Baron von Ungern-Sternberg）兩次進犯。一九二一年二月三日，庫倫不守。同月九日，活佛再度宣布獨立，外蒙淪陷。北京派張作霖為蒙疆經略使，張志在囊括熱河、察哈爾、綏遠三區，與直系爭雄，聯絡氣味相投的謝米諾夫，有共謀再擁清室復辟之說，更不肯加矢白軍。
白軍初攻庫倫時，蘇俄已準備干涉，旋因情況緩和作罷。及恩琴攻陷庫倫，蘇俄扶植的蒙古人民革命黨，在恰克圖成立蒙古人民革命臨時政府，乞援於紅軍。一九二一年七月六日，遠東共和國及蘇俄出兵，佔領庫倫【註：恩琴敗逃，一九二一年九月，在海拉爾為紅軍俘虜處死，謝米諾夫走日本】。七月十二日，蒙古人民革命政府改稱正式政府，仍奉活佛為元首。司衛巴都（Suhe Bator）執政，紅軍繼續留駐。十一月五日，外蒙與蘇俄訂立友好條約，蘇俄承認蒙古人民革命政府為蒙古唯一合法政府，在雙方領土內不准有反抗或顛覆對方政府為目的之團體、個人或軍隊存在，俄人得在外蒙購置及租借土地，承辦郵電鐵路。同一天，蘇俄承認在紅軍佔領下的唐努烏梁海獨立，改稱唐努拓跋（Tannu Tova）。一九二二年五月三十一日，蘇俄外蒙又訂立財產權協定，所有外蒙屬於帝俄的房產，一律交還蘇俄。一九二四年五月二十日，活佛哲布尊丹巴圓寂。七月一日，外蒙改名蒙古人民共和國，庫倫改名烏蘭巴托（Ulan Bator Hata，意為紅色英雄城），外蒙成為第二個共產國家，亦為蘇俄的第一個衛星國家。
紅黨、白黨在中國的第三個角逐地區為新疆。一九一九年六月，中亞阿年闊夫（Annenkov）的白軍為紅軍所敗，逃入新疆塔城一帶，新疆督軍楊增新無力制止。一九二○年五月，紅軍大敗阿年闊夫，但巴奇赤（Bakich）的白軍又至，多至二萬人。五月二十七日，楊增新與塔什干蘇維埃政府訂立伊犁臨時商約，允蘇俄在伊犁、迪化、塔城、喀什噶爾等處派駐領事。一九二一年一月，楊增新將阿年闊夫殘部解決，同年五月，紅軍進入新疆，巴奇赤敗走阿爾泰（阿山道）。九月，為楊增新驅逐，巴奇赤逃往科布多，新疆紅、白兩黨之爭，終告結束。
五、巴黎和會與山東問題
對德宣戰後，段祺瑞埋首內戰，未曾派遣一兵一卒前去歐洲，人譏為“對外宣而不戰，對內戰而不宣”。一九一八年十月，事實上大戰已告終了，協約國忽責中國參戰不力，緩付的庚子賠款與關稅餘款不用於生產以助協約的物資，徒供私爭，編練的軍隊不用於參戰，徒供內戰。是年一月，威爾遜曾對未來和會宣布過十四項原則，主張外交公開，殖民地的處置須尊重居民公意。因之中國仍存萬一之想，希望收回德國在華所有權利，取消中日新約（二十一條），廢止外國在華特殊權利，即取消不平等條約【註：包括廢止領事裁判權經營鐵路、礦產、農、工、郵、電權，屯駐軍警權，庚子賠款，租借地，改專管租界為公共居留地，許可關稅自主，先行提高進口貨物稅率】。
一九一九年一月，和會在巴黎開幕，中國代表為外交總長陸徵祥、駐美公使顧維鈞、駐英公使施肇基、駐比公使魏宸組及廣州軍政府所派的王正廷。當討論到有關中國問題時，日本代表謂膠州灣、膠濟鐵路及德國前在山東的全部權利，皆應由日本繼承。顧維鈞加以駁斥，這是中國在外交上初次與強國對抗，國內人心為之大振【註：顧為哥倫比亞大學博士，時年三十】。二月二日，北京日本公使小幡酉吉抗議，謂顧維鈞全失友誼，今後須改變態度，非得日本同意，不得有所主張，否則採取相當行動。中國代表不顧小幡的威脅，正式提出收回山東權利及廢除中日新約節略，謂後者係以恫嚇手段，強迫中國應允，違背參戰國主持正義的原則。三月，提出對德和約節略，四月，提出取消外人在華特權節略。不惟為日本所拒，英、法亦不願取消在華特權，說是此事不在和會權限之內，將來可請國際聯盟注意。
中國全力以爭的為德國在山東權利的歸還，日本認為此事涉及到一九一五年五月的中日新約，與一九一八年九月的中日換文，縱使中日新約可因中國參戰作廢，中日換文則在中國參戰之後，應屬有效。英、法對日本早有諒解，左袒日本，威爾遜態度軟化，建議將德國在華權利讓與參戰國處理，或交國際聯盟託管，日本均不同意。四月二十二日，威爾遜質問中國代表，謂中日新約的簽訂，係由於日本的最後通牒，但一九一八年九月，大戰停止在即，日本不可能再壓迫中國，何以中國對於換文仍“欣然同意”。在此不利的情況下，中國代表允將德在山東權利，暫由英、美、法、義、日接收，以備歸還中國，中國願償付日本用於青島的戰費，開放膠州灣為商埠，劃定外人居留地。日本仍然拒絕，而以退出和會相要挾。四月三十日，英、美、法為其所屈，竟然答應於對德和約內訂明德國前在山東租借地、鐵路、礦產等，悉讓與日本。
三十年來，中國的民族意識與日俱增，近年尤視日本為最大的敵人，反日的心理強烈。青年學生復因先進知識分子的鼓勵，愛國情緒高漲。無論中國對於大戰的貢獻如何，畢竟是戰勝國之一。為了協約國的勝利，全國學校放假三天，教員學生狂熱地參加慶祝，以為公理戰勝強權。等到和會的不幸消息傳來，有如當頭一棒，冷水澆背，一切落空，失望憤激達於極點。一是痛恨強國的暴橫如故，公理全為欺人之談；一是遷怒以往辦理對日交涉，現任交通總長曹汝霖、幣制局總裁陸宗輿、駐日公使章宗祥輩的罪不可恕。北京大學教授首先嚴詆和會與政府當局，學生與社會領袖同起抗爭。北京外交協會定於五月七日國恥紀念日，舉行群眾示威。北京大學學生以情勢危急，時不可待，號召北京十三個大專學校學生提前發動【註※】。五月四日，三千餘學生齊集天安門，人手一旗，寫“保我主權”、“還我青島”、“取消二十一條”、“誅賣國賊曹汝霖、陸宗輿、章宗祥”等字樣，高呼“收回山東權利”、“拒絕巴黎和約簽字”、“中國是中國人的中國”口號。大隊先赴使館區，要求英、法勿助紂為虐，為中外軍警所阻，即按預定計劃，直趨曹汝霖住宅，人數已增至四千餘，群情愈憤，揭破門窗，打毀器物，曹汝霖匿避，在場的章宗祥被毆，房屋起火，學生三十二人被捕。第二天，各校罷課，是後三十餘日，因北京當局採取高壓手段，風潮擴大，不僅各地學生罷課，商民工人，亦罷市罷工【註：關於五四事件由來與以後演變，見第十四章第一節】。
※註：國民外交協會領導人多屬研究系。梁啟超於大戰後遊歐洲，三月二十四日自巴黎致電該會，論青島問題，責一九一八年中日山東問題為自縛，訂約人須負其責，四月二十四，梁續電該會，請警告政府與國民，嚴飭中國代表萬勿簽字和約。五月一日，國民外交協會，分電陸徵祥等及美、英、法、義四國，全力抗拒。三日，又議決如中國要求不遂，即請政府撤回代表，並定期召開國民大會。親日派認研究系謀借外交作政爭，鼓動學生與政府為難。按此時國民外交協會實際負責人為林長民，態度最稱積極，與北京大學教授不時接觸，但亦有人詆梁啟超主張簽字，並有勾結法人之事，據云係王正廷所為。
中國代表得悉英、法、美對於山東問題處理辦法之後，要求將歸還德國在山東權利一層列入德國和約被拒。五月六日，和會宣讀和約草案，中國代表改請於中國代表簽名之下，證明對於有關山東條款保留，仍遭拒絕。段祺瑞控制的北京政府，惟恐失日本之歡，又以和約中若干規定，對中國尚屬有利，例如德國放棄辛丑條約所得權利，交還天津、漢口租界，倘不簽字，不僅不能獲得，且不能加入國際聯盟，大有礙於中國的國際地位。將來山東問題須與日本直接交涉，日本或有軼越範圍舉動，中國更蒙不利。但在舉國反對聲中，不敢明白表示，命代表相機辦理。六月二十四日，中國代表再行讓步，初請將保留事項，作為和約附件，繼請在簽字前由中國代表致書和會，聲明保留，復要求僅用聲明，不言保留，皆一一被拒。二十八日為和約簽字之日，中國代表作最後掙扎，再商英、法、美三國，如不妨礙日後中國提請重議山東問題之權，即可簽字，原函遭到退回。這時他們已無路可走，寓所又為中國學生工人包圍，和約遂未簽字。中國的委曲遷就雖終於失敗，總算步向自主外交，不甘任聽強國擺佈。至於對奧國的和約，則於九月十日照簽，取消辛丑條約內奧國的權利，收回天津奧國租界，中國亦因之得為國際聯盟的一員。同月十五日，中國宣布對德戰爭終了。一九二一年五月二十日，中德訂約，邦交恢復，一切平等。
第三節 循環的內戰
一、北方的皖系、直系、奉系
直皖兩系軍閥之爭，並未因徐世昌上台而緩和，反而愈趨尖銳。直系在中央的勢力不及皖系，但據有直隸及長江三省形勝財富之區，外聯南方的桂系，復有聲譽鵲起，能戰敢言的吳佩孚，其勢確不可侮。馮國璋未得蟬聯總統，直系公開向皖系進攻。所採策略，第一為對內繼續主和，打擊段祺瑞的武力統一政策。吳佩孚逕與南方協議停戰後，進而反對選舉總統，段斥其妄談政治，吳反唇相譏，不顧段的威嚴，並勸阻徐世昌勿就非法總統，作人傀儡。徐世昌以種種原因與南方議和，不能不謂為直系在政治上的勝利。議和無成，吳再三詆責安福系。第二為對外明白反日，反對巴黎和會對山東問題的處置，反對北京政府逮捕學生，等於聲討段的親日賣國，摧殘愛國青年。一九二○年一月，全國各界反對與日本直接交涉山東問題，吳亦連電力爭，立場與國民一致，大受讚揚，被視為愛國軍人。第三為聯絡其他與皖系利害矛盾的軍閥，特別是奉系。張作霖因惡徐樹錚而惡段，轉聯曹錕【註：一九一九年十二月，馮國璋病卒，曹錕繼為直系首領】，支持與安福系不睦的靳雲鵬組閣。吳佩孚要求自湖南撤軍，段擬罷免河南督軍趙倜，代之以吳光新，阻止吳佩孚的歸路，隔斷曹錕與長江三省的聯絡。曹錕、吳佩孚支持趙倜，盛傳直、蘇、鄂、贛、豫、奉、吉、黑八省同盟，皖系亦有魯、皖、浙、閩、湘、晉、陝、甘、熱、察、綏十一省同盟之說。
南方陸榮廷及湘軍總司令譚延闓與直系結為一體。湖南督軍張敬堯的暴戾為軍閥之尤，湘人恨之入骨，“驅張”運動，如火如荼。吳佩孚與陸、譚協議，由吳率軍北上，與皖系一決雌雄，一任南軍攻取湖南。一九二○年三月，吳得廣州軍政府六十萬元之助，開始撤防，不理北京的制止令。五月，吳離衡州，順湘江而下，軍威甚壯，張敬堯目送其過長沙，不敢阻攔。譚延闓的湘軍跟踪而進，連下長沙、岳州，張敬堯部奔潰，湘人到處截擊，幾成為南人仇殺北人之勢，是後湘境無北軍。此為直皖兩系戰爭的序幕。
吳佩孚抵漢口後，聲稱“順從民意，主張正義，消除奸惡，促成和平，力爭外交，一俟軍隊運輸完畢，即日揮戈北指”，無異對段祺瑞的宣戰書。張作霖應徐世昌召，入京佯事調停，實與直系共謀推倒皖系。段組織定國軍，討伐曹錕、吳佩孚，曹錕與張作霖、李純通電討伐安福系；段的兵力約七萬人，曹部約三萬人，奉軍約二萬人，主力集於北京、保定、天津三角地帶。日人助段軍，曹錕要求外交團制止。日本以英、美同情直系，有所顧慮。吳佩孚斥段“認賊作父，……實敵國之忠臣，民國之漢奸。……今日之戰，為救國而戰，為中華民族而戰”，激昂慷慨，人心無不殷望其掃蕩親日派，惟恐其不勝。此為直系戰勝的最大原因。
七月十四日，戰鬥開始，分東西兩線，三天後，西線皖軍敗於北京、保定之間，東線直軍得奉軍之助，亦獲勝利。兩年來段祺瑞在日本扶植下，編練的數萬邊防軍大半覆沒。段祺瑞罷職，徐樹錚等被通緝【註：對於段派的處分，徐世昌、張作霖均主從寬，僅通緝徐樹錚、段芝貴、王揖唐等，均由日本公使館收容。計洪憲帝制、張勳復辟、及此次被懲要犯，無人真正受到罪罰，日後均免通緝，大都再出任官】，安福俱樂部解散，新國會消滅。把持北京政府的段祺瑞失勢，代之而興的為曹錕、張作霖。
兵與槍為軍閥的命脈，權利與地盤是他們爭奪的目標。段軍敗後，直軍、奉軍爭相收繳段軍的兵與槍。戰勝段軍以直軍之功為大，奉軍因利乘便，將段軍槍砲捆載而去，直軍至為不平，此為直奉交惡之始。對於整個時局，吳佩孚主開國民大會解決。國民大會由農會、工會、學生聯合會代表組成，制定憲法，審查中外條約、密約及政府所借外債與用途，決定總統、內閣問題，深得社會及內外稱頌。吳自以為汗馬功高，一言九鼎。張作霖悍然反對，斥吳不過是一師長，無資格妄言國事，吳愈為憤憤。內閣總理靳雲鵬在直皖戰前為安福系逼走，戰後得曹、張的擁護而復起。
至於地盤的分配與軍隊的擴張，以及戰勝者的加官晉爵，為當然之事，曹錕任直魯豫巡閱使，仍兼直隸督軍，吳佩孚任直魯豫巡閱副使，駐紮河南洛陽。李純任蘇皖贛巡閱使，仍兼江蘇督軍，曹、吳部新增五六萬人，合舊有之眾，約十餘萬人。張作霖先已是東三省巡閱使，現在又得到察哈爾、熱河兩區，所部號稱二十餘萬。不久李純暴卒【註：官方宣布李係自殺，或云遭人謀害】，張作霖保張勳繼任，直系力爭，李部師長齊燮元以近水樓台，作了江蘇督軍，北方成為直系、奉系大軍閥對峙之局，內閣全視他們的愛惡為去留。總統徐世昌全恃彌縫撥弄，苟延殘喘。
二、南方的桂系、滇系、國民黨與聯省自治
北方軍閥火併，南方亦互訌不已，一方面為桂系及政學系（會）；一方面為滇系及國民黨。孫中山離粵後，軍政府完全受桂系、政學系把持。一九二○年二月，唐繼堯為駐粵滇軍統率問題，聯合國民黨與桂系、政學系相爭【註：駐粵滇軍原由李烈鈞統率，經政學系運動，改歸李根源。唐繼堯命仍受李烈鈞節制，桂系助李根源，李烈鈞戰敗】。軍政府總裁伍廷芳及參眾兩院議長林森、吳景濂相繼而去。四川熊克武曾與唐繼堯合力驅走投靠段祺瑞的督軍劉存厚，後因不堪唐的凌迫，轉附政學系，為唐及親國民黨的川、黔軍所敗。熊以川人治川為口號，聯合附唐的川軍將領劉湘，並與劉存厚言和，轉敗為勝，滇、黔軍退出四川。同一時期，廣州亦起重大變化，軍政府卒為國民黨推翻。是後南方內爭，仍然不已，四川尤戰無虛日。
孫中山主持軍政府時，將粵軍二十營收歸直轄，由陳炯明率領，移駐粵東。及孫中山去職，陳炯明懼為桂系所乘，積極進攻閩南，佔有漳州等地，實力漸增，成為國民黨的唯一武力【註：一九一九年十月，中華革命黨正式改名中國國民黨】。桂系與直系一氣，國民黨與皖系聯交。孫中山乘直、皖之戰，促陳炯明攻粵，由皖系的福建、浙江督軍濟以餉械。一九二○年八月，陳炯明回師，粵人痛惡桂軍，其情形一如湘軍之驅逐北軍。十月，岑春煊、陸榮廷宣言解除軍政府職務，廣東督軍莫榮新於勒索商民巨款後出走，粵軍入廣州。孫中山宣布軍政府依舊存在，陳炯明任廣東省長。三個月前桂系助直系推翻皖系，現在皖系又助國民黨推倒桂系，南北繼續對立。
一九二一年初，舊國會在粵重開，孫中山擬改軍政府為正式政府，以期內收統馭之效，外以對付列強【註：南北和談時，公使團以部分關餘歸廣東軍政府，孫中山回粵，公使團謂軍政府不能代表南方，停止撥付。孫擬強行接收海關，外國軍艦示威阻止，孫至為憤慨】。陳炯明欲保境自守，獨有廣東，阻撓未成。五月，孫中山就任總統，轄區僅有廣東，而廣東的實權則在陳炯明之手【註：陳炯明除任廣東省長、粵軍司令外，孫中山又畀以內政、陸軍部長】。北方軍閥及公使團對孫一致反對，廣西陸榮廷陳兵粵邊，準備東侵。六月，粵、桂之戰再起，粵軍先下廣西梧州，八月再下南寧，李烈鈞所統滇、黔、贛聯軍亦佔領桂林。但西南其他各省仍不奉孫的號令。
辛亥革命期間，已有仿行美國聯邦政體之議，但民國政府仍然是中央集權制。二次革命後，袁世凱實行獨裁，地方分權之說又起。及南北分裂，主張聯邦制者漸多。為避用“邦”及“分權”字樣，改稱“聯省自治”。先由各省制成省憲，組織省政府，實行自治，再由聯省會議，制定聯省憲法，組織中央政府。實際是為了遷就軍閥割據，希望達成表面的統一。南方軍閥地狹力弱，但圖自保，殘餘皖系督軍恐被吞噬，均表贊同。直系軍閥地廣兵眾，吳佩孚踵行段祺瑞的政策，思席捲海內，反對最力。孫中山認為中國之亂，由於軍閥之目無法紀，大軍閥自恃暴力，攘奪權利，固然須予以摧毀，聯省自治無異保護小軍閥，使各佔一省，說不上自治，徒只削弱中央，不能統一。
民國初年，倡導聯邦制的多為湘人，如政論家章士釗、李劍農。其後湖南以受北洋軍閥及南北戰爭之禍獨甚，名流熊希齡正式提出聯省自治說。北軍被驅逐後，湘人謀置身南北之爭之外，保持中立，進行益亟，研究系力贊其成。直、皖之戰甫了，一九二○年七月，湖南省長兼總司令譚延闓即宣布自治，創制省憲，“本湘人救湘、湘人治湘之精神，採行民選省長制，以維湘局”。梁啟超與熊希齡為草自治根本法，各公團反對省議會包辦，軍人又相傾軋，變亂頻作。十一月，譚延闓去職，由師長趙恆惕繼任，剪除異己，一九二一年四月，完成湖南省憲法草案。
雲南唐繼堯對四川用兵失敗，宣布閉關自治。一九二○年，率領黔軍自四川返貴州的盧濤，逐走督軍劉顯世，亦樹自治旗幟。同年熊克武、劉湘宣布四川自治，劉湘任總司令。一九二一年，自四川退回雲南的滇軍師長顧品珍驅走唐繼堯，仍以自治號召。北方各省議會及各團體同在作自治運動，皖系浙江督軍盧永祥的“各省自定省憲，實現地方自治”通電，尤為轟動，湘、黔、川、滇當局同聲以應，此為聯省自治的高潮。
湖北督軍兼兩湖巡閱使王占元為一庸才，而野心勃勃。一九二一年初，召集湘、贛、川、滇、黔、桂代表會議，自居盟主。是年四月，北京內閣總理靳雲鵬邀曹錕、張作霖會於天津，王亦在內，商分配地盤及改組內閣問題。東三省外，劃蒙古、熱河、察哈爾、綏遠為奉系的勢力範圍；直、魯、豫外，劃陝西、甘肅、新疆為直系的勢力範圍；長江流域及川、滇、黔為王的勢力範圍。
王占元督鄂六年，專事聚斂，此次北上，所領軍費悉飽私囊，不發軍隊欠餉。六月，宜昌兵變，武昌、沙市繼之【註：宜昌、武昌兵變，波及英、美僑民，漢口領事團要求賠償，外人住所附近二十里不得駐軍，增加領事館衛隊】。鄂人請湖南出兵助成自治，湖南正苦兵多將驕，謀向外發展，消滅內憂，擴大聯省自治運動。四川軍閥互不相下，亦欲以湖北為外府，奪據西南鴉片集散地的宜昌。七月二十九日，湘軍總司令趙恆惕獲皖系財力的支持及鄂籍國民黨人蔣作賓的合作，以援助鄂人自治的名義，進攻湖北。王占元屢戰屢敗，直系的蕭耀南代為湖北督軍，吳佩孚代為兩湖巡閱使。湘軍知非直系之敵，趙恆惕與吳有舊，希望吳贊成聯省自治，南北政府一併取消，另組統一政府，召開國民大會，先制省憲，再制國憲。梁啟超為解湖南之危，勸吳與湖南提攜。吳均不之聽，水陸並進，大敗湘軍。以張作霖眈眈虎視，孫中山已定廣西，準備北伐，湘軍大有與之聯合可能。加之川軍已入鄂西，急須移師迎擊，因於攻下岳州後，未再續進。趙恆惕以兵敗力竭，九月一日，透過長沙英國領事的調停，與吳會於岳州英國兵艦，訂立和約。同月，進攻宜昌的川軍受到英、美、法、日領事的干涉，不久為吳拒退。
吳佩孚雖然戰勝，但違背了希望自治的人心，譽望大損。他仍欲行其由國民大會改造政局主張，授意張紹曾發起國是會議，復因張作霖反對而不成。湘人恐湖南再成南北戰場，遂於倉猝之間完成省憲，一九二二年一月實施。省長仍是趙恆惕，省務院院長為倡導聯省自治的李劍農，湖南算是唯一具有自治形式的省份，聯省固為空談，自治亦徒有其名。
三、華盛頓會議與中國
第一次大戰以來，日本獨步東亞，威爾遜在巴黎和會中對於山東問題不得不屈意將順。美國輿論至為不滿，參議院拒不批准凡爾賽和約，不參加國際聯盟，美、日衝突益烈，國際情勢緊張。英國與日本有同盟條約，懼捲入漩渦，日本在東亞的擴張，對英同樣不利。於是美、英協議，由美國總統哈定（WG Harding）邀請有關國家定期在華盛頓討論限制軍備及太平洋與遠東問題，期約束日本、補救巴黎和會的不當措置。與會的有美、英、日、法、義、荷蘭、比利時、葡萄牙及中國九國。
中國朝野對於此次會議的興奮過於巴黎和會，以為多年來所受的外來侵害有了陳訴的機會，尤其是日本給予的壓迫，希望加以制裁，民間紛組支援團體。北京政府派駐美公使施肇基、駐英公使顧維鈞、大理院院長王寵惠、廣州政府外交次長伍朝樞為代表。孫中山不承認北京政府，要求自派不遂，伍朝樞未赴。全國商會聯合會、教育聯合會推余日章、蔣夢麟為國民代表，有監視政府代表之意，留美中國學生亦積極活動。
一九二一年十一月十二日，會議揭幕，分限制軍備委員會、太平洋與遠東委員會，前者由英、美、法、日、義組成，後者由九國組成。十二月十三日，英、美、法、日簽訂四國公約，互相尊重大平洋區域主權，取消英、日同盟條約【註：藍辛石井協定至一九二三年廢止】，一九二二年二月一日，英、美、日、法、義簽訂海軍條約，規定主力艦比率。
國際氣氛對中國殊為不利，有共管之說。日本主張討論的問題，不得涉及已成事實。英國謂滿洲不屬於中國，法國謂中國並無代表全國人民的政府。中國希望將有礙中國主權及無條約根據的外人在華行事分別廢止或修正，提出十項原則，要點為：尊重中國領土完整，行政獨立；中國贊成門戶開放主義，如無中國參與，各國不得訂立直接關於中國的條約，各國宣布有關在華特權的成約，由會議審查，未宣布者視為無效；對於中國政治、法權、行政自由的限制應予廢止；無限期的成約，須附以限期，如有戰爭，應尊重中國之中立權。美國代表魯特（E. Root）改併為四條，簡稱魯特原則，於十二月一日通過：一為尊重中國主權與獨立及領土與行政的完整；二為給予中國完全無礙的機會，期發展並維持一有力而穩定的政府；三為施用各國權力，保障在華的商務、實業的機會均等；四為不得利用中國現狀，取得特別權利，致減少友邦權利，並不得獎許有妨友邦安全的舉動。一九二二年二月六日，九國訂立公約，允遵守此四項原則；為使門戶開放，機會均等主義得有效的實施，各國不在中國某區域謀取或協助其本國人民謀取商務或經濟發展的優越權利，不剝奪他國人民的合法經營，不贊助在中國設立勢力範圍，或獨享機會的任何民間協定。
關於具體事項的處置，一為關稅，中國要求逐步實行自主，結果是召開修改稅則委員會，切實值百抽五，再召開關稅特別會議，討論裁釐加稅，先徵進口貨附加稅百分之二點五。二為領事裁判權，中國要求取消，結果是由各國組織委員，考察在華領事裁判權及中國司法現況，各國逐漸或以他種方法，放棄領事裁判權。三為外國在華軍警，中國要求撤退無法律根據的外國在華軍警【註：指日本軍警而言。辛亥革命時，日本派兵駐漢口，一九一四年日兵侵入山東。南滿鐵路地區日軍應與中東鐵路俄軍同撒，一九一七年後俄軍已無，日軍仍留，南滿日本警察始於一九一七年】，並不涉及辛丑條約各國的駐兵權與租界警察，結果是如中國能保護外人安全，其無條約或協定許可的外國軍警，經中外會同調查後，各國可自行決定撤與不撤。四為租借地，中國要求收回，日本謂膠州灣問題正與中國談判，旅順、大連斷不放棄。英國謂日本如放棄膠州灣，亦願放棄威海衛，但九龍仍須保有。法國對於廣州灣立示與他國一同行動。五為外國在華郵局與無線電台，中國要撤廢，各國以在華郵局無條約根據，雖知理屈，但中國應保證不變更外國郵務總辦的地位，僱用若干日本人為郵政官員。至於無線電台，有條約依據者，只准收發官電，無條約依據者，由中國收購。租借地、南滿鐵路附屬地、上海法租界電台，可由中國與有關國家商討解決。六為各國不得擅訂有關條約，已訂者交會議審查，日本反對最力，結果是此類條約，應送會議秘書處存案，以後所訂，應通知各國。
總之，九國公約所訂原則，概不追溯已成事實，仍舊維持現狀，不過以後不得復有這類行為。關稅切實值百抽五，於一九二二年十二月實施，關稅特別會議於一九二五年十月至一九二六年七月召開【註：切實值百拍五係再度申明，關稅特別會議因法國對庚子賠款堅持用金佛郎支付，一九二五年六月始批准九國公約，故延至是時】，允於一九二九年一月實行自主，在釐金廢除前徵收進口貨附加稅百分之二點五，奢侈品百分之五，釐金廢除後，一律為百分之十二點五。領事裁判權問題，一九二六年由各國所派考察代表草成報告，俟中國司法改善後，再商逐漸廢除。撤退外國軍警無一國肯志願照辦。交還租地問題，膠州灣另案辦理，威海衛遲至一九三○年始行交還，廣州灣、旅順、大連的收回則為二次世界大戰以後之事，中國真正所得為一九二三年一月外國郵局的撤廢。
巴黎和會後，山東問題仍為懸案，中國不願與日本直接交涉，原因之一為此問題乃由於世界大戰而來，應由參戰國家處理。其次是怕難以抵抗日本的壓力，如通過國際會議，可望較為有利。日本原想在會議前與中國解決，中國上下反對。但英、美不願在會議中討論，建議中、日於會議外相商，由英、美從旁協助。中國希望完全收回膠州灣，願自行開為商埠；膠濟鐵路歸還中國，資產歸中、日均分，日本所佔半額，由中國贖回；日本對德國前在山東權益，不為何等要求，並拋棄濟順、高徐兩鐵路權利，交回租借地內官有財產及青島海關等。爭執最烈的為膠濟鐵路問題，日本要求借日款收回，中國主張用現款或分期收購。新任內閣總理梁士詒面告日公使小幡酉吉，將以借款自辦，雖未明言向日本借貸，而語意含糊兩可，各方紛紛反對。經英、美調停，一九二二年二月四日，中日山東懸案條約簽字，中國收回膠州灣及海關權，膠濟鐵路於十五年內分期付款贖回，沿線日軍定期撤退，濟順、高徐鐵路借款權讓與國際銀行團【註※】。同年十二月，膠州灣實行收回，付日本公產償款一千六百萬日元。次年一月，收回膠濟鐵路，贖款為四千萬日元。
※註：大戰期間，英、法、德、日、俄五國銀行團變為英、法、日三國銀行團。一九一九年美與三國合組對華借款團，名曰新銀行團，並允許日本的要求，滿蒙地區不在新銀行團借款範圍之內。一九二○年九月，美、英、法、通知中國，俟中國統一，新銀行團即援助中國之開發計劃，終未成事實。此處及以下所謂國際銀行團，俱指新銀行團。
關於一九一五年中日條約與換文，中國要求全部廢止，日本拒絕討論。山東問題解決後。日本宣言願將其中有關南滿、東蒙鐵路借款權及稅課作抵的借款權讓與國際銀行團，放棄南滿財政、軍事、警察顧問權，撤回二十一條第一號的保留權。最後是將中國的要求、日本的宣言、美國的聲明，列入會議記錄。
中國在華盛頓會議不無所得，山東問題總算有了解決辦法，關稅稍有改進，九國公約亦不失為均勢之下的一種保障。但是中國不惟毫無乘時振奮之象，軍閥反益埋頭內戰，列強繼續用為互爭工具。
四、吳佩孚的霸權
袁世凱為民國北洋軍閥的鼻祖，繼之者為段祺瑞。段倒後，吳佩孚崛起，漸成為北洋第三大軍閥，和他相抗的為張作霖。吳戰敗湘軍，身兼兩湖巡閱使，直魯豫巡閱副使，黃河、長江流域諸軍閥唯其馬首是視，張作霖愈為妒嫉。地盤之外，復爭欲控制中央政府。交通系的財政、交通總長周自齊、葉恭綽與內閣總理靳雲鵬不睦去職，代之者為直系的高凌霨、張志潭，仍不能解決財政困難。借款不得，到期外債無法償付，國內公債超出三萬萬元。軍隊欠餉，官吏欠薪，以致停止辦公。交通系首領梁士詒運動張作霖聯合皖系國民黨，共倒靳雲鵬以制直系。
華盛頓會議准許中國關稅切實值百抽五，加徵進口貨附加稅百分之二點五，直系奉系無不垂涎。張作霖推梁士詒組閣，徐世昌亦欲去靳雲鵬。傳張志潭為吳佩孚獻策，可暫聽梁組閣，然後榨取大宗軍餉，不從則攻而去之。一九二一年十二月，梁代靳為國務總理，吳要索欠餉，梁無以應【註：梁士詒發行鹽餘公債九千六百萬元，名為償還內外短期公債，百分之四十用以償還日本短期公債，因無切實相保，債券慘跌，持券人多為之破產。鹽餘係指擔保善後大借款的鹽稅收入的餘額】。吳轉以山東問題，詆梁擅允借日款贖膠濟鐵路，“勾援結黨，賣國媚外”。以後類此的電報，雪片飛來，聲言“如有敢以梁士詒借日款及共管鐵路為是者，則其人即梁之謀主，即屬全國之公敵”，無異明斥張作霖，並限梁於七日內下野，有如直皖戰爭前夕討伐安福系的文電複本，而激烈堅決過之。直系督軍亦聯請罷梁，否則與內閣斷絕關係，此又如督軍團之要求對德宣戰、解散國會的重演，外交成為軍閥攻擊對方的主要理由，親日賣國更是罪不容誅，愛國救國為最動聽的口號。徐世昌知梁不能留，諷其引退。次年一月二十三日，梁只得出京，請假而不辭職，在位不足一個月。
張作霖初不作表示，先由皖系的浙江督軍盧永祥發言，謂“愛國必以其道”。再由張作霖要求徐世昌宣布梁士詒有無賣國行為，並請整飭紀綱。二月，孫中山下令北伐，奉軍開始動員，向山海關內增兵。吳佩孚雖決心一戰，曹錕尚無意與張決裂。張態度強硬，要求吳佩孚自洛陽回兩湖巡閱使本任，聽梁士詒銷假視事，聲稱“以武力為統一後盾，凡有干政亂紀者，視為和平統一障礙，願執殳先驅，與眾共棄”。直系大憤，一致主戰，吳斥張把持中央，為梁保鏢。時孫中山與陳炯明失和，北伐頓挫，情勢對奉系、皖系不利。盧永祥建議由曹錕、張作霖面晤，張允而曹拒。吳佩孚利在速戰，詆張為“盜閥”，梁為“財閥”，同惡相濟，布列張的十大罪狀。奉系將領亦惡聲相報。張聲言“簡率師旅”，與曹、吳周旋。
一九二二年四月二十八日，直奉之戰開始，直軍約八萬人，奉軍約十萬人，規模較直皖之戰為大，戰場與直皖之戰略同，主力戰仍在北京西南。五月四日，奉軍戰敗，河南督軍趙倜暗通奉系，誤信奉軍獲勝，突襲鄭州，為直系的馮玉祥所敗。盧永祥受制於江蘇督軍齊燮元，孫中山為陳炯明所牽，均不能與奉軍配合行動。東京雖有“張作霖後援會”，以華盛頓會議甫畢，國際局勢不許日本政府公然給以支持。公使團組織海陸聯軍警備北京、天津、塘沽、秦皇島，不准中國於京奉鐵路線駐軍，對奉系亦屬不利。事後張作霖責英國援助吳佩孚。至於國內人心，對吳的觀感雖非昔比，對張尤為憎惡。吳的反日愛國文電仍有其號召力。張的武力統一口號，徒召社會反感，梁士詒又為十手所指的洪憲帝制犯，梁所引用的新交通系及取消通緝的安福系人物、均為眾所不齒的親日派，決定直奉勝負的並不全在疆場。
勝負既定，北京政府照例懲處敗者，梁士詒再被通緝，張作霖免職查辦，梁避入租界，張宣布東三省獨立。吳佩孚以兵力財力疲竭，又恐進兵關外召來日本的干涉。南方問題亦待應付，由英人調停，奉軍退回東北，直軍不再追擊。六月，再經英、美教士斡旋，雙方在秦皇島英軍艦訂立和約，情形與上年九月湘、鄂的岳州和約同。經此一戰，奉系喪軍數萬，失去了熱河、察哈爾地盤及對北京的左右力，勢力暫局於東三省，秣馬厲兵準備再與直系一戰，吳佩孚的威勢如日中天，睥睨一世，準備一統宇內。
徐世昌憑其陰謀權術，利用馮國璋、段祺瑞的水火取得總統，標榜和平統一，但三年多來，內戰日烈，分裂如故。法統為南北爭執的癥結，吳佩孚一向視徐的總統為非法，戰勝皖系後曾主張開國民大會，決定總統問題。及戰勝湘軍，又擬開國是會議，雖皆未成，而去徐之心仍存。一九二一年冬，奉、皖、粵結為反直系的聯合陣線，謀推孫中山、段祺瑞為總統、副總統，梁士詒為內閣總理，另行組織國會【註：一九二二年三月八日，孫中山派往奉天的代表伍朝樞告瀋陽美國副領事Calvin Huston，謂已與張作霖商就】。吳佩孚授意滯留北方的舊國會議員，發表宣言，主張重開舊國會，完成憲法，不僅可打破奉、皖、粵三方面的企圖，徐世昌亦非去不可，同時又使孫中山失去護法藉口，可謂一舉數得。直奉開戰前夕，吳再唆使張紹曾通電，由舊國會行使職權。奉系敗後，舊國會議員在天津商定了恢復法統計劃。五月十四日，吳佩孚通電徵求恢復舊國會意見。長江上游總司令孫傳芳首先贊成，請黎元洪復職【註：孫傳芳原為王占元部下的師長，湘、鄂戰時，受知於吳佩孚，任長江上游總司令，駐防宜昌】。
吳佩孚徵求恢復舊國會意見的同日，北京大學校長蔡元培等發表《我們的政治主張》宣言，希望“好人”過問政治，實現一個“好政府”。八天後，蔡又列名梁啟超等的通電【註：列名蔡元培等宣言的有王寵惠、羅文幹、湯爾和、李大釗、梁漱溟、丁文江、陶行知等十六人。李大釗致書中國共產黨，謂好政府主張為解決政治糾紛的唯一辦法，列名梁啟超等電報的，尚有熊希齡、汪大燮。按一九一七年，梁反對舊國會最力】，贊成恢復舊國會，孫傳芳電請徐世昌、孫中山一同引退。六月初，徐世昌離北京，曹錕、吳佩孚及直系督軍請黎元洪復職，蔡元培及北京學界勸孫中山下野。黎以廢督裁軍為復職條件，無異與虎謀皮。
六月十一日，黎元洪重任總統，以顏惠慶為內閣總理【註：顏惠慶曾長外交部，與顧維鈞等被稱為外交系】，召集舊國會。顏惠慶以無術應付財政問題，月餘後辭職，由王寵惠代理，意欲借王與國民黨的關係，與南方和解。孫中山因在廣東失勢，北來上海，發表宣言，主由合法國會行使職權，實施兵工計劃，發展實業，並告美國記者，如國際銀行團援助中國政府，從事建設，願前往北京，以謀統一。王寵惠與孫洪伊、李大釗以吳佩孚曾邀孫中山北來，於是從中撮合【註：孫洪伊與直系及孫中山均有淵源，李大釗與孫洪伊關係甚密，吳佩孚的幕僚白堅武又為他的同學】，九月，王寵惠正式組閣。王為主張好人過問政治者，人稱他的內閣為“好人內閣”。與吳佩孚接近的某閣員，謂孫中山、吳佩孚均贊成裁兵，反對外國侵略，理應攜手，中國共產黨亦說孫、吳合作為好現象。孫、吳曾派代表互訪，合作似頗有可能。以彼此立場距離仍遠，卒歸不成。
駐天津的直系省長王承斌惡吳專斷，時向駐保定的曹錕媒譖，人稱為“津保派”，吳駐洛陽，人稱為“洛派”。津保派疑吳欲擁孫中山為總統，決先倒王寵惠，再及黎元洪，擁曹錕為總統，唆使眾議院議長吳景濂發難，許以未來的內閣總理。十一月，吳景濂誣財政總長羅文幹受賄。黎元洪亦恐孫、吳合作，於已不利，下令逮捕羅文幹，吳佩孚指為違法。曹錕詆羅納賄瀆職，王承斌斥吳佩孚為王寵惠的“保鏢”，吳佩孚宣稱不再過問，王內閣遂倒。
張作霖於黎復職前夕，正式宣布東三省自治。盧永祥謂黎的任期已由馮國璋代理完畢，無職可復，宣布廢除浙江督軍，稱軍務善後督辦（簡稱督辦），不奉北京命令。江西督軍陳光遠為北伐軍所敗，黎元洪改江西督軍為督理軍務善後事宜（簡稱督理），與盧永祥的廢督均為換湯不換藥。南方各省內部互相廝殺，予吳佩孚以入侵機會。一九二二年至一九二四年，為吳的極盛時期，控有十五省區。在他五十歲的生辰，到洛陽祝賀的顯要數百人，譽之者謂“八方風雲會中州”【註※】，其實他的霸權已是日薄崦嵫。
※註：一九二三年四月二十二日（陰曆三月初七）為吳的五十歲生日，康有為賀聯云“牧野鷹揚，百歲功名才半紀；洛陽虎視，八方風雲會中州。”時直隸、河南、湖北、江蘇、安徽、江西、福建督軍為直系嫡派，附屬直系的有山東、山西、陝西、甘肅、湖南、熱河、察哈爾、綏遠。此外貴州、四川曾短期受吳支配。
五、無休止的南方戰亂
一九二一年，粵軍平定廣西之時，湘、川軍正分向湖北，直系、奉系衝突方烈，孫中山急圖北伐，以推翻吳佩孚為第一目標。陳炯明志在割據，不以北伐為然。是年十二月，孫移駐桂林，準備北出湖南。一九二二年初，直奉之戰，如矢在弦，張作霖、段祺瑞約孫共同行動，雲南顧品珍亦實行出兵，唐繼堯為奪回雲南，不服孫的制止，自廣西進攻，顧品珍敗死。黔軍袁祖銘受吳佩孚之命，自湘西攻佔貴州。川軍內訌，無暇外顧，湖南趙恆惕拒絕孫中山假道，陳炯明的離心尤令孫難行其志。不得不變更計劃，自桂林潛師回粵，罷黜陳炯明。陳以所部遠戍廣西，無力抵抗，東退惠州。孫為及時配合直、奉之戰，即赴韶關督師，進攻江西。
陳炯明免職後，所部自廣西回粵，盤踞廣州，要求恢復陳的廣東省長及粵軍總司令，孫返廣州鎮撫。六月十六日，陳軍將領請孫與徐世昌一同下野，實行圍攻總統府，較北方軍閥之對待徐世昌更為狠毒，孫避往軍艦，北伐軍許崇智部回師討伐無功，敗回江西。八月九日，孫去上海，廣東復為陳炯明所有。
福建督軍李厚基於皖東失敗後，轉投直系。一九二二年十月，孫中山、徐樹錚策動閩北駐軍會合許崇智部將李逐走，為了收復廣東，孫又聯絡在廣西的滇軍將領楊希閔、桂軍將領劉震寰及江西粵軍進攻廣州，陸榮廷的舊部沈鴻英共同行動【註：滇軍分兩支，一為楊希閔統率，一由朱培德統率。楊為顧品珍舊部，唐繼堯重有雲南後，楊部轉入廣西。朱為李烈鈞舊部，北伐失敗，亦退廣西，實力遠不及楊，沈鴻英的桂軍受岑春煊指使，謀乘機奪取廣州】。一九二三年一月，奪回廣州。許崇智軍離閩返粵，福建為直系的孫傳芳所得。二月二十一日，孫中山重蒞廣州，改稱大元帥，不再言護法。四月，吳佩孚嗾使沈鴻英叛變，為楊希閔、劉震寰及粵軍所敗。五月，東江陳炯明軍東佔潮州、汕頭，西犯廣州，而以十一月為最猛烈，廣州幾乎不保。此後成相持之局，廣東半為孫中山所有，半為陳炯明所據。
川，滇、黔、湘、桂五省的內爭，從未停止，四川尤甚。一九二二年，劉湘系的楊森與熊克武系爭奪防地，劉存厚的舊部鄧錫侯等助熊，楊森敗走鄂西。一九二三年，熊又與鄧相戰，楊森得吳佩孚之助，回川援鄧。時唐繼堯又向外擴展，助劉顯世驅逐貴州的袁祖銘。吳佩孚為先定四川，命袁入川援楊森、鄧錫侯。唐繼堯與國民黨助熊克武，四川復成為南北角逐場。吳佩孚兵多械足，一九二四年，熊克武兵敗離川，滇軍退回雲南。吳佩孚以楊森為四川督理，袁祖銘復返貴州，擊走劉顯世。
湖南、廣西的變化與以後的大局關係較大。湖南派系之爭未因自治而平息。國民黨支持譚延闓，吳佩孚支持趙恆惕。一九二三年，譚受孫中山命，自粵返湘，各將領紛起響應，趙得吳佩孚及外國軍艦之助，轉敗為勝，譚軍退回廣州。
一九二二年，廣西陸榮廷部乘孫中山、陳炯明之爭而再起，號稱自治軍，李宗仁為其一，與奉孫中山號令的黃紹竑、白崇禧聯合，得西江粵軍李濟深之助，佔有梧州【註：李宗仁出身陸軍小學，黃紹竑、白崇禧均保定軍官學校畢業，較有新知，白尤有才略，李濟深為廣西人】。據有桂林的沈鴻英，與據有南寧的陸榮廷互爭雄長。一九二四年，李宗仁、黃紹竑、白崇禧先敗陸榮廷，再敗沈鴻英，成了廣西的新興勢力。
六、匪禍與曹錕賄選
內戰為軍閥所造成，匪亂為內戰的副產品。搜括、招兵是軍閥爭城爭地的並行手段，人民因搜括而無以為生，當兵與為匪成了兩大出路。軍閥搜括所得，大部分歸入私囊，兵因不得溫飽而譁變，亦成為匪。其次內戰不論勝敗誰屬，搶掠皆所不免。敗兵攜械逃散，以之轉售於匪。軍閥收匪成軍為常事，既不須征剿，復增添兵力，匪亦視撫為升官捷徑。略有資產之家，既困於兵，又苦於匪，狡桀者，賣田買械，與匪合流，一旦招安，小者營長、團長，大者旅長。多災而俗悍的黃河、淮河流域為主要產兵區，亦以產匪著。最大軍閥袁世凱、段祺瑞來自淮河流域，馮國璋、曹錕、李純、王占元、吳佩孚輩俱為黃河流域之人，張作霖則出自東北鬍匪。舉國皆知的巨匪，前有白朗，後有“老洋人”張慶、孫美瑤，均起於河南、山東。
白朗之前，河南的巨匪有嵩山的王大縱等，辛亥革命時由劉鎮華收編，劉官至省長、督軍，匪首多官至司令、師長。白朗死後，餘眾潛伏，由河南督軍趙倜收編【註：劉鎮華收編之匪，號為“鎮嵩軍”。趙倜的宏威軍大都來自土匪】。一九二二年趙倜兵敗，所部大都重理舊業，連破豫東歸德、魯西曹州、豫西陝州、靈寶，吳佩孚駐在地的洛陽教員學生數十人曾為所擄，公然張貼文告，向吳挑戰，首領為張慶，號“老洋人”，因為官怕洋人，他的威勢更大過洋人。是年十月，自豫西蜂擁竄向東南，眾二萬餘人，進入皖北，再返河南，兩越京漢鐵路，連破十餘城，攜擄外國教士，英、美、法等國嚴重抗議，最後由吳佩孚招撫，並將亦軍亦匪、出沒豫、陝的樊鍾秀收編【註：樊鍾秀亦河南人，起於陝西，曾參加陝西靖國軍，歸吳佩孚後，被調往江西。一九二三年，投孫中山，明年復間道返豫】。老洋人因受張作霖運動而再叛，所至燒殺。民團奮起攻剿，老洋人為部下所殺。
以招匪為兵著的湖南督軍張敬堯失敗後，所部多返歸魯南故里，以據有抱犢崗的孫美瑤為首，一九二三年五月六日，在臨城截劫津浦鐵路北上客車，十一名外人被擄，內有上海《密勒氏評論報》（Millar's Review即China Weekly Review）主筆美人鮑惠爾（J.B. Powell）等八人，是為震動中外的劫車案。公使團立即抗議，各國軍艦準備在大沽示威，美國倡議武力干涉，大有一九○○年八國出兵之勢。交通總長、山東督軍、省長，以及各國領事武官，群集臨城。總統府顧問美人安特生（Roy Anderson）、徐州鎮守使、江蘇交涉使，親入匪區談判。六月二十四日，外人獲釋，匪眾編為官軍。
這次被擄的旅客內如無外人，事態當不致如此嚴重。上海美僑主張暫停華盛頓會議給予中國的利益，強令中國裁兵、監督中國財政、外軍駐防各要地。英國提議中國鐵路警察由洋員統轄、增加華北外軍，如中國拒絕，列強應考慮駐兵條約口岸、佔領京津鐵路，大有實行共管之勢。八月十日，十六國發出通牒，要求賠償損失，編組鐵路警察，由洋員監督，山東督軍田中玉撤職。中國雖然接受，公使團以未說明切實護路辦法，十月四日，十六國二次通牒，責剿匪不力，要求確保外人生命、權利、財產，恢復中國法律、秩序。時總統為曹錕，十五日，承認全部條件。近八年來，除非督軍戰敗，幾無被黜之事，如果不是外國的壓力，北京政府斷不敢出此。
在國際共管呼之欲出之時，正是曹錕篡奪政權之日。徐世昌被推翻後，直系的津保派即擬選擁曹錕為總統，吳佩孚主先恢復法統，以黎元洪過渡，俟全國統一，再由曹錕登台。黎復位後，津保派再三倒閣，使黎知難自退。曹錕欲早圓總統之夢，倒黎與收買國會議員並進，主持人為直隸省長王承斌等。黎以同一手段，借制憲名義，發給憲法出席費。津保派認為黎意圖見好議員，延長自己任期【註：津保派給議員夫馬費（炭敬）每人每月二百元，黎元洪給憲法會議出席費每日每次二十元。黎的任期應於一九二三年十月屆滿】，甚或欲繼續當選，決先倒張紹曾內閣，再逐黎元洪。六月六日，張紹曾以津保派議員百般為難請辭，陸軍檢閱使馮玉祥、北京衛戍司令王懷慶藉口內閣負責無人，向黎索餉，警察罷崗，撤去黎宅守衛，切斷電話、自來水。所謂“國民大會”、“市民請願團”鼓譟高呼“總統退位”。馮玉祥、王懷慶聲言辭職，盛傳兵變，曹錕、吳佩孚不聞不問。六月十三日，黎元洪離京，車抵天津，王承斌迫令向國會辭職，交出總統印璽，宣布由國務院攝政後，方允放行。計黎重任總統一年，所受凌辱十倍於徐世昌，軍閥的目無法紀，政客之寡廉鮮恥，為前所未見。然尚不止此，津保派的閣員高凌霨對留京的議員，每人致送“端陽節敬”五百元，領取者四百餘人。全國輿論對這幕丑劇，痛心疾首，上海總商會不承認曹錕、高凌霨的對內對外行為。反直系的實力派意見不一，未能有所行動【註：浙江盧永祥贊成國會移地制憲，出京的議員二百餘人集於上海，黎元洪曾來商組政府，孫中山不理，盧永祥亦不支持】。十月五日，國會選舉曹錕為總統，代價為每票五千元至一萬元，包辦人為眾議院議長吳景濂【註：據云共用四百萬元，由直系督軍報效】。十月十日，曹錕就職，孫中山下令討伐，各地人民遊行反對。但是各國公使仍然晉見、祝賀，交換條件是曹錕接受他們對臨城案的要求。
曹錕在職一年，津保派與洛陽派爭奪國務總理不已，內閣四度易人，最後為吳佩孚支持的顏惠慶。地盤爭奪亦烈，結果是直魯豫巡閱使歸吳佩孚，副使及直隸督理為王承斌，兩湖巡閱使由湖北督軍蕭耀南兼任，江蘇督軍齊燮元兼蘇皖贛巡閱使。王承斌以未得直魯豫巡閱使，對吳更為不滿。馮玉祥於直奉戰後，曾任河南督軍，不久即為吳佩孚排去。對於驅逐黎元洪，馮極為賣力，仍無所獲，怨望尤甚。一九二四年四、五月間，有與王承斌、齊燮元聯合制吳之說，直系軍閥內部的矛盾愈深。